一、項(xiàng)目簡(jiǎn)介
（一）項(xiàng)目介紹
?。ǘ╉?xiàng)目基本情況
本項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)彭山區(qū)范圍內(nèi)的公益類項(xiàng)目和準(zhǔn)公益類項(xiàng)目。公益類項(xiàng)目：無(wú)收費(fèi)權(quán)的市政公共設(shè)施資產(chǎn)，如市政道路、綠化帶、公園等。準(zhǔn)公益類項(xiàng)目：即公眾付費(fèi)的收入不足以完全覆蓋該項(xiàng)資產(chǎn)的成本，如四川省內(nèi)收費(fèi)一級(jí)公路項(xiàng)目。本項(xiàng)目涉及岷東大道成彭段的道路工程、橋涵工程、立交工程、管線工程、交通工程、照明工程、綠化工程及其他附屬工程的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。
?。ㄈ╉?xiàng)目概況
青神縣市政基礎(chǔ)設(shè)施存量PPP項(xiàng)目，合作內(nèi)容由以下兩條道路構(gòu)成：
1.眉青快速通道（青神段）項(xiàng)目眉山至青神快速通道（青神段）工程項(xiàng)目全長(zhǎng)9.561Km，道路等級(jí)為一級(jí)公路，瀝青混凝土路面，其中第一段路基寬度為26米，起于青神縣黑龍鎮(zhèn)內(nèi)，接快速通道東坡區(qū)段，止于機(jī)械大道；第二段路基寬度為42米，起于機(jī)械大道，止于青神縣城區(qū)青衣大道。本工程內(nèi)有三座橋，中橋一座，長(zhǎng)度為20米，小橋兩座，每座長(zhǎng)度13米。工程于2011年4月開(kāi)工，并于2013年1月完工。
2.錦繡大道（1）成綿樂(lè)鐵路專線（青神段）拆遷安置區(qū)市政道路工程項(xiàng)目全長(zhǎng)3.329Km，道路等級(jí)為一級(jí)公路，瀝青混凝土路面，路基寬度為36米，起于西龍鎮(zhèn)東南側(cè)青夾路與規(guī)劃道路十字路口；止于成綿樂(lè)高鐵青神站。本工程內(nèi)有一座橋，長(zhǎng)度為16米。工程于2011年4月開(kāi)工，并于2013年12月完工。（2）成綿樂(lè)鐵路客運(yùn)專線青神站至縣城快速通道建設(shè)項(xiàng)目全長(zhǎng)3.3Km，道路等級(jí)為一級(jí)公路，瀝青混凝土路面，路基寬度為36米，起于機(jī)械大道；止于西龍鎮(zhèn)東南側(cè)青夾路與規(guī)劃道路十字路口。工程于2011年4月開(kāi)工，并于2013年12月完工。
二、項(xiàng)目運(yùn)作方式
?。ㄒ唬┍卷?xiàng)目實(shí)施步驟
本項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司是指中標(biāo)社會(huì)資本根據(jù)項(xiàng)目合同約定作為單一出資主體，為運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同項(xiàng)下子項(xiàng)目資產(chǎn)而設(shè)立的有限責(zé)任公司。政府?dāng)M分批向中標(biāo)社會(huì)資本交付子項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，中標(biāo)社會(huì)資本就每批次子項(xiàng)目分別成立項(xiàng)目公司。
?。ǘ┐祟愴?xiàng)目運(yùn)作方式
這類項(xiàng)目多采用TOT運(yùn)作方式，通過(guò)公開(kāi)采購(gòu)社會(huì)資本回購(gòu)項(xiàng)目工程資產(chǎn)，不再占用原建設(shè)方資金，降低了項(xiàng)目整體的建設(shè)成本，延長(zhǎng)了政府付費(fèi)期限。一般這類項(xiàng)目之前大多采用BT模式建設(shè)，轉(zhuǎn)化為PPP的過(guò)程中，除了要按照PPP的操作流程進(jìn)行操作之外，整個(gè)項(xiàng)目無(wú)須政府對(duì)已經(jīng)建完或正在建設(shè)中的道路資產(chǎn)進(jìn)行移交，而是由項(xiàng)目公司直接對(duì)原建設(shè)方進(jìn)行工程回購(gòu)，原建設(shè)方將項(xiàng)目移交給項(xiàng)目公司，并由項(xiàng)目公司進(jìn)行道路的管養(yǎng)維護(hù)和道路相關(guān)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。項(xiàng)目公司通過(guò)政府付費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)收入實(shí)現(xiàn)合理的投資回報(bào)，經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后項(xiàng)目公司將全部資產(chǎn)無(wú)償移交給政府或指定機(jī)構(gòu)。
其實(shí)相當(dāng)于政府將其與原建設(shè)方之間通過(guò)工程施工合同產(chǎn)生的債務(wù)由項(xiàng)目公司承接，實(shí)現(xiàn)了政府債務(wù)出表。
三、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制
?。ㄒ唬┍卷?xiàng)目回報(bào)機(jī)制
本項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)，政府以財(cái)政等資金作為向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)的資金來(lái)源，計(jì)算公式為：
政府付費(fèi)金額＝可用性服務(wù)費(fèi)金額＋運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)金額
可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算公式為：
年度可用性付費(fèi)＝
其中: P為總投資，R為綜合投資收益率，N為運(yùn)營(yíng)期
運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)：
根據(jù)子項(xiàng)目運(yùn)維起始日后每一自然年內(nèi)所實(shí)際發(fā)生的全部運(yùn)維成本（包括但不限于公司管理費(fèi)用、運(yùn)維費(fèi)用、保險(xiǎn)費(fèi)、稅費(fèi)、審計(jì)費(fèi)、律師費(fèi)等已付及應(yīng)付未付費(fèi)用），并經(jīng)績(jī)效考核確定支付比例的結(jié)果。
可用性付費(fèi)支付方式：政府根據(jù)計(jì)算公式在各子項(xiàng)目交割日起每一個(gè)運(yùn)營(yíng)年結(jié)束日向乙方全額支付對(duì)應(yīng)子項(xiàng)目當(dāng)年可用性服務(wù)費(fèi)。
（二）92號(hào)文項(xiàng)下規(guī)范的PPP項(xiàng)目操作
2016年財(cái)金〔2016〕90號(hào)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》更加明確：著力規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌論證項(xiàng)目合作周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和政府補(bǔ)貼等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，確保充分體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享、激勵(lì)相容”的內(nèi)涵特征，防止政府以固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過(guò)度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序，加劇地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。要加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會(huì)資本雙方權(quán)利義務(wù)對(duì)等，政府支出責(zé)任與公共服務(wù)績(jī)效掛鉤。
要求：政府的支出責(zé)任要與公共服務(wù)的績(jī)效掛鉤。
2017年財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》要求規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，地方政府不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
要求：不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。
2017年8月1日財(cái)政部副部長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌《在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話》中指出，要嚴(yán)防PPP推進(jìn)中的“四化”問(wèn)題，在實(shí)施中把握“四線”。其中，明確指出一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過(guò)“工程可用性付費(fèi)＋少量運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任，實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。要審慎開(kāi)展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對(duì)于不包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，無(wú)績(jī)效考核機(jī)制，社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。
對(duì)于公益性項(xiàng)目中政府向社會(huì)資本支付可用性付費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)是否涉及固化政府支出責(zé)任，上述文件以及領(lǐng)導(dǎo)講話已經(jīng)有明確的答案。但具體績(jī)效的比例在此次最新頒布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）文中進(jìn)一步加以明確。明確了新入庫(kù)項(xiàng)目的負(fù)面清單，包括：
1.永久不能入庫(kù)項(xiàng)目
包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、涉及國(guó)家安全或重大公共利益、無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容等不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。
2.手續(xù)不完善的項(xiàng)目
主要之前期準(zhǔn)備工作不到位的項(xiàng)目：包括新建改擴(kuò)建未立項(xiàng)審批項(xiàng)目、存量未辦理相關(guān)審批評(píng)估手續(xù)項(xiàng)目、未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證項(xiàng)目。這類項(xiàng)目可以理解為，完善相關(guān)手續(xù)后項(xiàng)目才能入庫(kù)，但是需要強(qiáng)調(diào)的是最后一種情況：
依據(jù)113號(hào)文件規(guī)定，財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過(guò)驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。
3.固化支出責(zé)任的項(xiàng)目
主要是未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，包括政府付費(fèi)義務(wù)未與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤、付費(fèi)義務(wù)在合作期內(nèi)未連續(xù)平滑支付、項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%項(xiàng)目。
此次明確了項(xiàng)目成本不參與績(jī)效考核的占比為30%的比例，但具體如何落實(shí)在項(xiàng)目的實(shí)施方案中，其實(shí)各參與方都不明確。
對(duì)于本項(xiàng)目已成為入庫(kù)項(xiàng)目而言，不受上述負(fù)面清單的限制。但應(yīng)該嚴(yán)格遵守已入庫(kù)項(xiàng)目清退規(guī)定。嚴(yán)格按照財(cái)金[2017]1號(hào)關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》的時(shí)間對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行公布。
四、對(duì)此類存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化PPP的思考
從目前存量資產(chǎn)的擁有或?qū)嵤┲黧w來(lái)看，一般產(chǎn)權(quán)大致在兩類主體手中，一類是各行業(yè)主管部門(mén)、央企、地方國(guó)企，一類是履行政府融資職能的平臺(tái)公司。存量資產(chǎn)大致有這么幾類：一是地方政府自建自管的存量項(xiàng)目；二是企業(yè)已作為投資運(yùn)營(yíng)主體，但運(yùn)營(yíng)效果欠佳；三是企業(yè)在建但因各種原因停滯的項(xiàng)目；四是已經(jīng)采用PPP模式開(kāi)展且政府方在項(xiàng)目公司中占有股份的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；五是采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行的工程類項(xiàng)目。而這些項(xiàng)目中大多數(shù)是公益性的項(xiàng)目，比如：市政道路項(xiàng)目、無(wú)收費(fèi)權(quán)公路、公園、公益性學(xué)校、無(wú)收益的場(chǎng)館、園區(qū)類項(xiàng)目等。還有一類是有現(xiàn)金流但運(yùn)營(yíng)不佳的，如污水處理廠、水泥廠等。
那么，這類項(xiàng)目如果有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，社會(huì)資本接手后能通過(guò)自身運(yùn)營(yíng)獲得收益的還好。如果沒(méi)有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)只是后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，就像上述案例所述，其實(shí)并不是1266號(hào)文《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》的主要目的。因此，對(duì)于這類公益性存量資產(chǎn)是否可以與有現(xiàn)金流的其他項(xiàng)目進(jìn)行打包捆綁，再通過(guò)PPP模式進(jìn)行盤(pán)活就成為我們項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，當(dāng)然前提是我們需要對(duì)這個(gè)縣、市的存量資產(chǎn)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研梳理之后，才能更好的理清項(xiàng)目打包思路，在保障社會(huì)資本收益的前提下，幫政府盤(pán)活的存量，又可以用于新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
