PPP的全球現(xiàn)狀與國(guó)別經(jīng)驗(yàn)
2017-12-26
PPP的雛形在歷史上早已有之。早在18、19世紀(jì)的英國(guó)，就有大商人聯(lián)合設(shè)立類似信托的公司，向私人借錢維修公路，并設(shè)卡收費(fèi)，作為還款來(lái)源。現(xiàn)代意義上的PPP則出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代初的英國(guó)、加拿大等國(guó)家.本部分將首先介紹PPP的全球發(fā)展概況，其次介紹英國(guó)與加拿大的PPP發(fā)展歷程。
1、全球發(fā)展概況
根據(jù)布魯金斯與洛克菲勒基金會(huì)在2011年發(fā)布的報(bào)告，如果按照1985年至2011年期間的名義總投資來(lái)計(jì)算，則PPP的全球前五大市場(chǎng)分別為歐洲、亞洲與澳大利亞、拉美與加勒比、美國(guó)與加拿大。2012年，PartnershipsBulletin和德勤對(duì)70多家國(guó)際領(lǐng)先的PPP企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，評(píng)選出了全球五大最活躍的PPP市場(chǎng)，依次為加拿大、美國(guó)、法國(guó)、比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和英國(guó)。
世界銀行和PPIAF的PPI項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)了中低收入國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)私人參與狀況。PPI這一概念是由世界銀行提出的，與PPP可以互換，只不過(guò)前者多用于開(kāi)發(fā)性融資領(lǐng)域。如圖2所示，如果以投資額來(lái)衡量的話，中低收入國(guó)家的PPP起步于上世紀(jì)90年代，在1998年達(dá)到峰值，之后從2004年起再次上升，在2012年再次達(dá)到峰值。但2012年的峰值僅為1998年峰值的一半左右。
德勤在2007年提出了PPP的市場(chǎng)成熟度理論，在對(duì)各國(guó)影響PPP發(fā)展的9個(gè)要素進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，將各國(guó)的PPP發(fā)展劃分為由低到高的三個(gè)階段：發(fā)展中的PPP市場(chǎng)、活躍的PPP市場(chǎng)以及運(yùn)行良好的成熟PPP市場(chǎng)。在此基礎(chǔ)上，他們對(duì)不同國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展情況進(jìn)行了評(píng)估。目前英國(guó)和加拿大在PPP領(lǐng)域相對(duì)領(lǐng)先，處于成熟階段。因此，接下來(lái)我們將分別介紹英國(guó)與加拿大的PPP發(fā)展?fàn)顩r。
2、英國(guó)
英國(guó)是全球范圍內(nèi)最早實(shí)施PPP的國(guó)家之一，英國(guó)PPP的主要形式是私人融資計(jì)劃。1992年11月，保守黨政府的財(cái)政部長(zhǎng)拉蒙特在秋季預(yù)算報(bào)告中宣布，將允許私人資本在公共建設(shè)中發(fā)揮更大作用，此即PFI的開(kāi)端。目前英國(guó)主管PPP的機(jī)構(gòu)是財(cái)政部下屬的英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局。
根據(jù)英國(guó)財(cái)政部2014年12月發(fā)布的報(bào)告，截至2014年3月，英國(guó)一共有728個(gè)PFI項(xiàng)目，資本總額達(dá)566億英鎊。預(yù)計(jì)2014至2015財(cái)年，私人部門(mén)的投資支出將達(dá)到20億英鎊，到2015至2016財(cái)年則將增長(zhǎng)到29億英鎊;在這兩個(gè)財(cái)年中，政府支付的“單一費(fèi)用”預(yù)計(jì)分別為103億英鎊和105億英鎊。英國(guó)多數(shù)政府部門(mén)都有過(guò)與私人部門(mén)合作的經(jīng)驗(yàn)。在截至2012年的717個(gè)項(xiàng)目資金已到位項(xiàng)目中，教育部、衛(wèi)生部、交通部、國(guó)防部分別占了166、118、62和46個(gè)項(xiàng)目。從應(yīng)用領(lǐng)域來(lái)看，項(xiàng)目最多的是學(xué)校、醫(yī)院、市政建設(shè)、司法公共安全、交通、垃圾和污水處理。除了以上領(lǐng)域，PFI還廣泛用于國(guó)防等領(lǐng)域，比如空中加油機(jī)的采購(gòu)、海岸防務(wù)項(xiàng)目、空中交通管制等。
支持者認(rèn)為，PFI通過(guò)將私人企業(yè)引入公共服務(wù)的提供過(guò)程中，緩解了公共財(cái)政壓力，發(fā)揮了私人部門(mén)的創(chuàng)造性，引入了債權(quán)人監(jiān)督機(jī)制，提高了公共服務(wù)質(zhì)量。在PFI模式下，政府由公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買者，私人部門(mén)負(fù)責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)，并從政府那里獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的費(fèi)用支付，公眾得以享受高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)三贏。但是，也不無(wú)反對(duì)聲音。2008年，北愛(ài)爾蘭公共事務(wù)聯(lián)盟發(fā)布了一份報(bào)告，指出了北愛(ài)爾蘭境內(nèi)PPP/PFI項(xiàng)目存在的諸多問(wèn)題。該報(bào)告建議對(duì)政府的公共投資政策進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，并在評(píng)估完成之前暫停PPP。
從1995年到本輪全球金融危機(jī)前，PFI整體呈上升趨勢(shì)，到2006年達(dá)到高峰。從2006年到現(xiàn)在，無(wú)論項(xiàng)目數(shù)還是資本總額都呈現(xiàn)出下滑態(tài)勢(shì)。金融危機(jī)造成的融資條件惡化與政府財(cái)政緊縮只是一個(gè)導(dǎo)火索，事實(shí)上，PFI在經(jīng)過(guò)20年發(fā)展后已經(jīng)問(wèn)題重重。由于與私有化存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，PFI從一開(kāi)始就為左派所詬病。近年來(lái)連保守黨都認(rèn)為它作為一種項(xiàng)目融資方式的效率極端低下。
有鑒于此，英國(guó)政府對(duì)PFI進(jìn)行了系統(tǒng)的評(píng)估和改革，并于2012年12月推出了PF2，以增強(qiáng)公眾和私人投資者信心，推動(dòng)PFI持續(xù)發(fā)展。表4中列舉了PFI的主要問(wèn)題以及相應(yīng)的改革措施。
3、加拿大
近年來(lái)PPP在加拿大穩(wěn)步發(fā)展，無(wú)論從市場(chǎng)活躍度還是發(fā)展模式看，都堪稱世界一流。尤其是自本輪全球金融危機(jī)以來(lái)，該國(guó)的PPP市場(chǎng)持續(xù)活躍，與世界其他地方的低迷形成了鮮明的對(duì)比。加拿大PPP委員會(huì)發(fā)表的白皮書(shū)就毫不諱言地指出，加拿大是全球PPP最佳實(shí)踐的主要來(lái)源。穆迪也認(rèn)為加拿大的PPP模式最為成熟，就連英國(guó)財(cái)政部都對(duì)加拿大模式表示了深厚興趣。
PPP最初在加拿大的發(fā)展主要是以不列顛哥倫比亞、亞伯達(dá)、安大略和魁北克為代表的省一級(jí)政府在推動(dòng)，經(jīng)過(guò)多年的摸索和經(jīng)驗(yàn)積累，形成了獨(dú)具特色的加拿大模式。由于教育、交通、醫(yī)療主要是省一級(jí)政府在分管，因此最初的PPP也主要是這些領(lǐng)域在采用。
在意識(shí)到PPP的優(yōu)勢(shì)之后，聯(lián)邦政府也加大了對(duì)PPP的支持力度。與英國(guó)為緩解財(cái)政約束而引入私人資金不同，加拿大政府似乎一開(kāi)始就看到了PPP對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)的巨大作用，因此政府從一開(kāi)始就出資參與項(xiàng)目。2007年，政府設(shè)立“PPP基金”和加拿大PPP局，由后者負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)基金的使用。通過(guò)五輪項(xiàng)目征集，該局將全部12.5億加元的基金投資于20個(gè)項(xiàng)目，并橇動(dòng)60多億加元的私人資金，使PPP在全國(guó)6個(gè)省區(qū)、13個(gè)市得到了推廣。這也部分解釋了為何金融危機(jī)以來(lái)該國(guó)的PPP市場(chǎng)仍然相當(dāng)活躍。2013年，聯(lián)邦政府設(shè)立新的“建設(shè)加拿大基金”，計(jì)劃在未來(lái)10年調(diào)動(dòng)140億加元用于支持各級(jí)政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)和提高生產(chǎn)率。此舉進(jìn)一步提振了地方政府參與PPP項(xiàng)目的熱情，保證了不斷有新的參與者加入到PPP市場(chǎng)中，也加大了對(duì)私人部門(mén)的吸引力。
截至2013年，加拿大一共有220個(gè)PPP項(xiàng)目，按照累積項(xiàng)目金額排序，前五大PPP行業(yè)分別為：交通、醫(yī)療健康、司法/勞改、能源與教育。
在融資方面，加拿大比較有特色的是養(yǎng)老基金投資PPP的模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，加拿大養(yǎng)老金在基礎(chǔ)設(shè)施的投資占總資產(chǎn)比例平均為5%，遠(yuǎn)高于國(guó)際的1%。這些資金雄厚的機(jī)構(gòu)投資者的參與，給PPP項(xiàng)目提供了大量的低成本資金，同時(shí)他們自身也獲得了長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資收益。
2014年3月，CCPPP發(fā)布了一份報(bào)告，對(duì)2003年至2012年這10年期間加拿大PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估，結(jié)論是PPP的實(shí)施極大地促進(jìn)了加拿大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)造與居民福利。此外，這十年間，PPP項(xiàng)目還幫助公共部門(mén)節(jié)約了99億美元，并為聯(lián)邦和地方政府創(chuàng)造了75億美元稅收。
在2015年發(fā)布的白皮書(shū)中，CCPPP將PPP在加拿大的成功歸結(jié)為四個(gè)關(guān)鍵因素：一是穩(wěn)定的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備;二是高效的招標(biāo)流程;三是多元的融資來(lái)源;四是有利的政治環(huán)境。
PPP的主要優(yōu)勢(shì)與問(wèn)題
我們認(rèn)為，PPP模式的主要優(yōu)勢(shì)包括：
一是有助于緩解財(cái)政約束。公共基礎(chǔ)設(shè)施往往投資規(guī)模巨大，通過(guò)PPP模式引入私人資本，政府可以在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本、而無(wú)需一次性拿出巨額資金。這樣，通過(guò)公共服務(wù)成本與收益的代際匹配，緩解了財(cái)政約束。多個(gè)項(xiàng)目可以同時(shí)進(jìn)行，不存在互相擠占資金的問(wèn)題，從而加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。此外，在PPP模式下，基建項(xiàng)目往往不列入政府報(bào)表，融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)費(fèi)用不再是政府的直接費(fèi)用，不會(huì)增加政府長(zhǎng)期債務(wù)。最后，與傳統(tǒng)基建方式相比，工期延長(zhǎng)和預(yù)算超支的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給了私人部門(mén)，并且政府每年購(gòu)買公共服務(wù)的支出是固定的，從而使政府支出的確定性提高。這就提高了政府債務(wù)的可控性。
二是有助于提高服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，私人部門(mén)得以更廣泛地參與到設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)各個(gè)階段，使其技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮，而政府部門(mén)從自己不擅長(zhǎng)的職能中退出，把重心放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量和安全監(jiān)督上來(lái)，從而改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。此外，PPP模式引入私人資本的同時(shí)也引入了市場(chǎng)約束：債務(wù)人關(guān)心自己的本金能否收回，關(guān)心項(xiàng)目效益，會(huì)要求信息披露;股東關(guān)心自己的收益，會(huì)撤換不稱職的管理層;項(xiàng)目公司關(guān)注市場(chǎng)需求，會(huì)重視用戶體驗(yàn)，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)英國(guó)國(guó)家審計(jì)署在2008年對(duì)PFI模式的調(diào)查結(jié)果，終端用戶對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)為“相當(dāng)好”的占到34%，為“不錯(cuò)”的占到57%，為“一般”的僅為9%。
三是能夠通過(guò)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)來(lái)降低建設(shè)成本。PPP模式的核心是將特定風(fēng)險(xiǎn)分配給最善于管理這種風(fēng)險(xiǎn)的一方。通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化分擔(dān)，將適合私人部門(mén)管理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，有利于降低成本，提高公共品的供應(yīng)效率。其一，通過(guò)將建造和運(yùn)營(yíng)、維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)，使得傳統(tǒng)模式下頻頻出現(xiàn)的工期延長(zhǎng)、成本超支問(wèn)題大大減少。因?yàn)樵赑PP模式下，只有完工才能收到政府支付的費(fèi)用或向用戶收費(fèi)，這就使得私人部門(mén)有動(dòng)力去按時(shí)，甚至提前完工;其二，由于超過(guò)預(yù)算的成本是由私人部門(mén)承擔(dān)的，為了確保項(xiàng)目的盈利性，私人部門(mén)會(huì)積極采取各種措施管理風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)創(chuàng)新來(lái)節(jié)約成本;其三，由于運(yùn)營(yíng)、維護(hù)也由私人部門(mén)一肩承擔(dān)，因此后者也不會(huì)為趕工而粗制濫造;其四，在典型的PPP結(jié)構(gòu)中，項(xiàng)目資金有相當(dāng)一部分來(lái)自優(yōu)先債務(wù)，他們往往是一些大型的機(jī)構(gòu)。為了保障自己的權(quán)益，往往會(huì)派自己的團(tuán)隊(duì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行盡職調(diào)查，并幫助改進(jìn)項(xiàng)目方案，幫助控制風(fēng)險(xiǎn)和成本。事實(shí)上，實(shí)證結(jié)果也證實(shí)了這一點(diǎn)。英國(guó)審計(jì)署于2003年和2008年兩次對(duì)已有的PFI項(xiàng)目進(jìn)行了抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)英國(guó)的PFI中按時(shí)、按預(yù)算完成的比例均比傳統(tǒng)模式有較大幅度提高。
四是有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與市場(chǎng)化改革。PPP將大量社會(huì)資本引導(dǎo)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從短期看，可以直接提高投資水平，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);從長(zhǎng)期看，可以改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況，提高生產(chǎn)率。與此同時(shí)，PPP實(shí)施的整個(gè)過(guò)程需要咨詢、法律、金融、建筑、物業(yè)管理等各個(gè)行業(yè)密切配合，從而有利于補(bǔ)足短板，促進(jìn)多個(gè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。此外，PPP合同多為20年以上的長(zhǎng)期合同，其實(shí)施可以推動(dòng)契約精神的培養(yǎng)和法治環(huán)境的建設(shè)。在PPP的實(shí)施過(guò)程中，對(duì)政府和市場(chǎng)的功能重新定位，將私人部門(mén)更有效率的職能轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)，將本該由市場(chǎng)承擔(dān)的職能還給市場(chǎng)，從而明確政府和市場(chǎng)邊界。最后，公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)深入合作，可以學(xué)習(xí)后者先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，幫助改進(jìn)政府作風(fēng)、提高行政效率。
不過(guò)，在各國(guó)PPP的實(shí)踐過(guò)程中，也暴露出不少問(wèn)題。這些問(wèn)題主要包括：
一是私人部門(mén)融資成本顯著高于政府舉債成本。這一點(diǎn)成為反對(duì)者抨擊PPP的主要理由。在有些項(xiàng)目中，私人部門(mén)盈利不菲。曼徹斯特大學(xué)的JeanShaoul對(duì)英國(guó)最早采用PFI的12家醫(yī)院項(xiàng)目作了研究，發(fā)現(xiàn)平均股權(quán)收益率竟然高達(dá)58%，顯著高于英國(guó)的國(guó)債收益率。
二是前期招投標(biāo)耗時(shí)長(zhǎng)、手續(xù)費(fèi)高。由于PPP模式比傳統(tǒng)的模式復(fù)雜，政府和私人部門(mén)雙方都需要進(jìn)行深入的研究或咨詢，由此產(chǎn)生較高的交易成本，而且學(xué)習(xí)曲線陡峭，需要積累相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)才能降低成本，而單個(gè)部門(mén)實(shí)施PPP的機(jī)會(huì)不多，培訓(xùn)成本很高。比如在一項(xiàng)改造倫敦地鐵的項(xiàng)目中，光是簽訂合同就花了4億英鎊，而項(xiàng)目的總成本才157億英鎊。
三是可能加重納稅人長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)。“出表”的會(huì)計(jì)處理導(dǎo)致透明度不夠，使得政府約束軟化，甚至可能導(dǎo)致過(guò)度負(fù)債。根據(jù)英國(guó)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，從2015年到2049年，政府需要為現(xiàn)有的PFI項(xiàng)目支付共計(jì)2222億英鎊使用費(fèi)，平均到每個(gè)家庭約為12208英鎊，而對(duì)應(yīng)的PFI項(xiàng)目資本總額不過(guò)566億英鎊。
四是合同周期長(zhǎng)，可能導(dǎo)致靈活性不足。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，變化速度相當(dāng)快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同約束，對(duì)公共設(shè)施的控制能力下降，無(wú)法進(jìn)行靈活調(diào)整以適應(yīng)公共需求的變化，由此導(dǎo)致公共利益受損。
五是雙方存在的機(jī)會(huì)主義傾向?qū)е马?xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。政府為吸引私人參與，可能采取先降低標(biāo)準(zhǔn)，完成招標(biāo)后再修改條款的做法。私人企業(yè)為獲取項(xiàng)目，可能采取先開(kāi)出優(yōu)厚條件，開(kāi)工后再提出重新談判的做法。這都不利于PPP的長(zhǎng)期健康發(fā)展。
六是可能引發(fā)私有化質(zhì)疑。有人認(rèn)為PPP是漸進(jìn)私有化的特洛伊木馬。雖然許多研究中把PPP與私有化作了區(qū)分，但是很多媒體仍然把PPP與私有化混同看待，從而給PPP的推廣實(shí)施制造了障礙。
以上問(wèn)題有些與特定國(guó)家發(fā)展PPP的經(jīng)驗(yàn)不足有關(guān)，另一些問(wèn)題則是由PPP模式本身所決定的，這是無(wú)法克服且必須面對(duì)的。應(yīng)該承認(rèn)，PPP不是所有的領(lǐng)域都適用，不是所有的問(wèn)題都能靠它來(lái)解決，也不存在適用于一切國(guó)家的統(tǒng)一模式，必須根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。PPP不僅是一種融資方式，更是一種管理方式，應(yīng)該從更宏觀的角度去理解它對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)社會(huì)治理的作用。
