以PPP模式引導(dǎo)中國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)模式轉(zhuǎn)化
2015-02-20 
   2014年可稱為“中國(guó)PPP元年”。PPP在中國(guó)被稱為政府與社會(huì)資本的合作,財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委分別出臺(tái)相關(guān)《操作指南》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》后,PPP(Public Private Partnership)作為正式制度走上歷史舞臺(tái)。收費(fèi)公路在我國(guó)被視為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,也被列入適用PPP項(xiàng)目的范圍。那么,公路PPP包含哪些模式,能解決我國(guó)公路建設(shè)中哪些問(wèn)題,該如何進(jìn)行操作,值得深入研究探討。

   從世界各國(guó)看,公路建設(shè)模式跟三個(gè)概念直接相關(guān):特許(concession)、PPP、私有化(privatation)。上世紀(jì)40年代末,政府向國(guó)有公司授予公路開(kāi)發(fā)權(quán),國(guó)有公司通過(guò)收取通行費(fèi)來(lái)收回成本,即公路收費(fèi)特許(toll concession),其先于公路PPP而存在,是國(guó)外收費(fèi)公路建設(shè)的傳統(tǒng)模式。而后,上世紀(jì)70年代末,在私有化浪潮下,傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)收費(fèi)特許日益走向沒(méi)落。比如,2005年,法國(guó)通過(guò)股權(quán)出售方式,將國(guó)有公路公司私有化,系公路領(lǐng)域通過(guò)組織民營(yíng)化產(chǎn)生的一種PPP模式。

   上世紀(jì)90年代起始,世界各國(guó)在公路建設(shè)領(lǐng)域開(kāi)始采用多樣化的PPP概念,統(tǒng)稱“私人資本參與公路建設(shè)”,其兩種主要模式為收費(fèi)特許和“按績(jī)效支付”特許(availability-payment concession,或可譯為“可用性支付”)。

   政府授予私人公路收費(fèi)特許,被視為典型的公路私有化模式,日漸受到民眾排斥。基于政治和經(jīng)濟(jì)因素考量,源自英國(guó)、加拿大的“按績(jī)效支付”特許模式日益受到各國(guó)青睞。在PPP框架下,各國(guó)紛紛開(kāi)始考慮用“按績(jī)效特許”模式替代收費(fèi)特許模式。

   而在我國(guó),收費(fèi)公路的絕對(duì)數(shù)量位居世界第一。目前對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路,采用單一的向國(guó)有企業(yè)(國(guó)有資本占股本的50%以上)授予收費(fèi)特許模式。該模式以顯性或隱性政府擔(dān)保模式為基礎(chǔ),因此,政府并未真正解決收費(fèi)公路融資風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移,仍直接或間接表現(xiàn)為政府債務(wù)。一旦國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司無(wú)法償還債務(wù),政府必須承擔(dān)償還責(zé)任。

   公路PPP模式意在把融資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè),從而避免政府債務(wù)的直接增加。面對(duì)沉重的公路建設(shè)債務(wù),我國(guó)地方政府,能否學(xué)習(xí)法國(guó),讓國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓私有化,讓改制后的私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)公路經(jīng)營(yíng)公司的債務(wù)?同時(shí),在利用PPP框架時(shí),應(yīng)如何在收費(fèi)特許和“按績(jī)效支付”之間做出選擇?在收費(fèi)公路超額負(fù)債背景下,本研究意在給我國(guó)公路建設(shè)模式轉(zhuǎn)化提供一個(gè)參考。

   

   國(guó)外公路PPP發(fā)展歷史及趨勢(shì)

   歷史上,公路的國(guó)有化進(jìn)程

   在19世紀(jì),多數(shù)國(guó)家的鐵路、隧道、道路,以及煤氣、電力和水處理系統(tǒng)最初都是私人所有、營(yíng)運(yùn)和融資建設(shè)。但隨著時(shí)間流逝,越來(lái)越多的基礎(chǔ)設(shè)施公司被管制或國(guó)有化。上世紀(jì)四五十年代的戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)是國(guó)有化興起的原因之一。

   公路是最早實(shí)現(xiàn)國(guó)有化的基礎(chǔ)設(shè)施。為建設(shè)國(guó)有化公路,各國(guó)政府紛紛建立事業(yè)單位或國(guó)有公司,以承擔(dān)公路建設(shè)任務(wù)。事業(yè)單位資金源自政府撥款,直接表現(xiàn)為公共債務(wù),該顯性債務(wù)對(duì)政府形成政治壓力。上世紀(jì)40年代起,法國(guó)、意大利、西班牙等國(guó),最早發(fā)展出收費(fèi)特許模式,將公路開(kāi)發(fā)權(quán)授予國(guó)有企業(yè),由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn),并準(zhǔn)許其通過(guò)收費(fèi)償還債務(wù)。

   政府采取公路收費(fèi)特許的主要?jiǎng)訖C(jī),是避免公共債務(wù)的增加——因?yàn)閲?guó)有的特許公司債務(wù)并非公共債務(wù)的一部分。同時(shí),政府運(yùn)用特許手段,授予國(guó)有的特許公司自主經(jīng)營(yíng)地位,由此特許被視為用于創(chuàng)立法律自治的工具,同時(shí)使國(guó)有特許公司在政府之外確立競(jìng)爭(zhēng)地位。在這個(gè)層面,沒(méi)有必要引入私營(yíng)部門(mén)參與,可以將特許給予一個(gè)國(guó)有實(shí)體。因此,國(guó)外最初的國(guó)有收費(fèi)公路建設(shè),都是由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)。

   由于國(guó)有企業(yè)融資源自政府信用,仍由政府擔(dān)保并兜底,一旦國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司出現(xiàn)財(cái)務(wù)問(wèn)題,政府必須進(jìn)行補(bǔ)貼,最終導(dǎo)致政府財(cái)政困難。為此,各國(guó)政府在公路建設(shè)領(lǐng)域紛紛采用PPP模式,以解決財(cái)政困難。

   上世紀(jì)90年代,法國(guó)、意大利、澳大利亞等國(guó)允許將收費(fèi)特許直接授予私人公司,并通過(guò)股權(quán)出讓,將國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)化為私人企業(yè),收費(fèi)公路所有權(quán)也歸屬于私人企業(yè),以此實(shí)現(xiàn)公共債務(wù)向私人債務(wù)的轉(zhuǎn)移。從2005年開(kāi)始,法國(guó)為參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),最早通過(guò)轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)股權(quán)方式實(shí)現(xiàn)組織私有化。在公路所有權(quán)國(guó)有的限制下,英國(guó)、荷蘭等國(guó)發(fā)展出了PFI模式,在公路建設(shè)領(lǐng)域表現(xiàn)為影子收費(fèi)模式和“按績(jī)效支付”特許模式。這些私人資本參與公路建設(shè)的模式被統(tǒng)稱為公路PPP模式。

   公路PPP中特許的基本模式:收費(fèi)特許和“按績(jī)效支付”特許

   從國(guó)外文獻(xiàn)看,依據(jù)被特許者報(bào)酬來(lái)源不同,公路特許包括收費(fèi)特許和“按績(jī)效支付”特許兩種類(lèi)型。

   收費(fèi)特許是指,被特許者的報(bào)酬完全來(lái)自第三方使用者的支付,與政府支付無(wú)關(guān)(參見(jiàn)圖1公路PPP制度類(lèi)型二)。在該模式下,被特許者為工程的所有權(quán)人,承擔(dān)工程的設(shè)計(jì)、建造、融資、營(yíng)運(yùn)、保養(yǎng),并與政府簽訂整體性特許契約,被特許者通過(guò)向第三方收費(fèi),來(lái)收回投資并獲得報(bào)酬。采用該模式的主要有法國(guó)、西班牙、意大利等。在建設(shè)領(lǐng)域,這種模式一般稱之為BOT,如最終不移交資產(chǎn)所有權(quán),則稱為BOO。

   按績(jī)效支付特許是指被特許者的部分或全部報(bào)酬來(lái)自政府的支付(參見(jiàn)圖1公路PPP制度類(lèi)型一)。在該模式下,資產(chǎn)所有權(quán)歸政府,被特許者負(fù)責(zé)工程的設(shè)計(jì)、建造、融資營(yíng)運(yùn),也與政府簽訂整體性契約。政府通過(guò)分期支付方式,用財(cái)政資金償還被特許者的投資和支付報(bào)酬。被特許者一般將公路建好后先移交政府,再租賃經(jīng)營(yíng)。這在建設(shè)領(lǐng)域稱之為BTO(美國(guó)以設(shè)計(jì)、建造、融資、營(yíng)運(yùn)表示,縮寫(xiě)為DBFO)。

   按績(jī)效支付,為政府和被特許者的義務(wù)封頂,相關(guān)債務(wù)由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān),不直接在政府公共債務(wù)中體現(xiàn)。與政府一次性拿出建設(shè)資金相比,“按績(jī)效支付”部分已被特許期限所平均,體量非常小,將其在財(cái)政預(yù)算中列支,也只占一小部分。因其對(duì)縮減公共債務(wù)有利,且規(guī)避了收費(fèi)特許資產(chǎn)私有化的政治詬病,同時(shí)能實(shí)現(xiàn)公路的免費(fèi)通行,減少與使用者的矛盾,因而日益受到各國(guó)政府青睞。該模式系英國(guó)、加拿大主導(dǎo)的新興模式,國(guó)內(nèi)實(shí)踐中已開(kāi)始采用,如杭州錢(qián)江四橋采用的影子收費(fèi)模式就是其中之一。

   公路收費(fèi)特許的沒(méi)落和“按績(jī)效支付”特許的崛起

   對(duì)公路授予收費(fèi)特許,被視為公路私有化的基本途徑,涉及多方面風(fēng)險(xiǎn),特別是嚴(yán)重的政治風(fēng)險(xiǎn),西方國(guó)家對(duì)此特別謹(jǐn)慎。比如,加拿大迄今為止只有407電子收費(fèi)高速公路適用收費(fèi)特許,由私人承擔(dān)交通流量和收入風(fēng)險(xiǎn),其他都采用“按績(jī)效支付”特許承建,由政府承擔(dān)交通流量和收入風(fēng)險(xiǎn)。

   目前,英國(guó)和加拿大的公路PPP主要依賴“按績(jī)效支付”特許來(lái)實(shí)現(xiàn)。從2011年開(kāi)始,法國(guó)、西班牙開(kāi)始推進(jìn)第一個(gè)“按績(jī)效支付”特許。在美國(guó),佛羅里達(dá)的I-595收費(fèi)高速公路是首條采用 “按績(jī)效支付”特許模式的收費(fèi)公路,該公路的收費(fèi)不是特許的一部分,所收費(fèi)用歸政府保管,政府按績(jī)效向特許公司支付報(bào)酬。德國(guó)高速公路對(duì)私家車(chē)并不收費(fèi),除了重型卡車(chē)以及偶爾收費(fèi)的橋梁、隧道。但為升級(jí)高速公路,德國(guó)政府開(kāi)始采用影子收費(fèi),依據(jù)交通流量支付報(bào)酬,特許公司獲得30年特許權(quán)。從2007至2011年,德國(guó)有6條公路采用影子收費(fèi)支付模式。

   可知,為規(guī)避私有化帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn),“按績(jī)效支付”特許已成為西方國(guó)家收費(fèi)公路的發(fā)展趨勢(shì)。

   

   

   公路PPP的理論基礎(chǔ)

   特許(concession)

   依據(jù)歐盟指令2004/17/的定義,特許為政府授予被特許者以工程或服務(wù)的單一開(kāi)發(fā)權(quán),其報(bào)酬源自工程或服務(wù)的開(kāi)發(fā)權(quán),或該開(kāi)發(fā)權(quán)伴隨政府提供付款的契約。特許契約中的被特許者包括國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)公司。

   檢視歐洲最初出現(xiàn)的公路特許契約,可以發(fā)現(xiàn),公路收費(fèi)系統(tǒng)在性質(zhì)上與特許無(wú)關(guān)。特許公司依據(jù)公路租賃條款和承擔(dān)公路開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)獲取報(bào)酬。因此,在歐盟指令中,公路特許意指政府授予公路經(jīng)營(yíng)公司以公路開(kāi)發(fā)權(quán),該開(kāi)發(fā)權(quán)并不包含收費(fèi)權(quán),收費(fèi)權(quán)并非特許的必要因素。可知,在傳統(tǒng)收費(fèi)特許(toll cocession)模式下,公路經(jīng)營(yíng)公司系代表政府收費(fèi),并將超過(guò)支付報(bào)酬的收費(fèi)收入轉(zhuǎn)交政府,而非作為公司經(jīng)營(yíng)所得。為保障公路的公益性,公路收費(fèi)收入不得作為公司獲取額外報(bào)酬的來(lái)源。亦即,收取通行費(fèi)并非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

   這與我國(guó)的特許做法相左。在我國(guó),人們只把有收費(fèi)收入的叫做特許,沒(méi)有收費(fèi)收入的不叫特許。亦即,我國(guó)將收取通行費(fèi)視為經(jīng)營(yíng)活動(dòng),并把國(guó)外的特許稱為“特許經(jīng)營(yíng)”,把公路經(jīng)營(yíng)公司控制收費(fèi)公路稱為“經(jīng)營(yíng)性公路”。在世界各國(guó)對(duì)公路收費(fèi)的理解中,惟有我國(guó)把公路收費(fèi)視為“經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。在我國(guó)公路建設(shè)領(lǐng)域,公路特許權(quán)的核心內(nèi)容為收費(fèi)權(quán),經(jīng)營(yíng)性公路的全部通行費(fèi)收入歸為公路經(jīng)營(yíng)公司所有,為公路經(jīng)營(yíng)公司的超額利潤(rùn)創(chuàng)造條件。這正是我國(guó)經(jīng)營(yíng)性公路喪失公益性的根源。

   PPP與特許

   1.PPP的內(nèi)涵和外延

   參照歐盟和經(jīng)合組織觀點(diǎn),PPP涉及不同類(lèi)型的契約和不同的交付模式,并沒(méi)有單一的定義。PPP可被概括為,在政府與私營(yíng)企業(yè)之間的合作,是確保融資、建設(shè)、創(chuàng)新、管理和保養(yǎng)基礎(chǔ)設(shè)施(工程)或提供公共服務(wù)的全新治理模式。

   PPP的關(guān)鍵特征是政府分享或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)給私營(yíng)企業(yè)參與者,這種分享或轉(zhuǎn)移通常是長(zhǎng)期持續(xù)的。PPP的支付和融資方法也有千變?nèi)f化。支付者可以是政府或第三方,以及兩者組合。融資可以來(lái)自政府、私營(yíng)企業(yè)部門(mén),外部資助者(銀行或其他放款人)?;赑PP項(xiàng)目的性質(zhì),法律文件往往是復(fù)雜和多層次的。

   PPP的結(jié)構(gòu)類(lèi)型包括制度化(institutional)PPP和契約化(contractual)PPP。“制度化PPP”可被理解為,公私雙方建立一個(gè)混合資本實(shí)體,來(lái)履行公共契約,或進(jìn)行特許的聯(lián)合營(yíng)運(yùn)。而“契約化PPP”指,在不同的參與者間,基于單一的整體性契約聯(lián)結(jié)合作關(guān)系,涉及為私部門(mén)配置一個(gè)或多個(gè)任務(wù),包括設(shè)計(jì)、融資、執(zhí)行、創(chuàng)新和開(kāi)發(fā)工程或服務(wù)。

   2.PPP與特許的關(guān)聯(lián)

   一般人很難理清PPP與特許之間的關(guān)系,事實(shí)上,工程領(lǐng)域的特許(concession)模式先于PPP模式而存在,歐盟將之歸入契約化(contractual)PPP范疇。與最初被授予國(guó)有企業(yè)的特許相比,PPP排除了國(guó)有企業(yè)的參與,政府以特許為實(shí)施手段,授予私營(yíng)企業(yè)以開(kāi)發(fā)權(quán)的模式,被內(nèi)化為PPP的一種類(lèi)型。

   在契約化PPP語(yǔ)境下,PPP有兩種組合:

   一種最有名的模式是“特許模式”。其特征為私部門(mén)和最終利用者之間的直接聯(lián)系:私部門(mén)給利用者提供服務(wù),在政府控制下,“替代”政府進(jìn)行服務(wù)。另一個(gè)特征是,聯(lián)合承包商獲取報(bào)酬方法是向服務(wù)使用者征收費(fèi)用,如果必要,由政府提供輔助性補(bǔ)貼。

   另一種組合是,私部門(mén)被用來(lái)為政府執(zhí)行或管理基礎(chǔ)設(shè)施(例如學(xué)校、醫(yī)院、管教中心、交通設(shè)施等)。最主要的例子是PFI模式組合。在該模式下,私方的報(bào)酬不是源自向使用者征收工程或服務(wù)的費(fèi)用,而是由政府定期支付。這些支付可能是固定的,但也可以按可變的方式計(jì)算,例如依據(jù)工程或相關(guān)服務(wù)的按績(jī)效(按績(jī)效支付),或工程的使用量(影子收費(fèi))。

   這只是學(xué)者的大體分類(lèi),兩種組合并沒(méi)有明確界限。工程領(lǐng)域通行的做法,已將PFI模式下的一些類(lèi)型歸入特許,如“按績(jī)效支付”特許。

   3.公路PPP及其公益性保障

   對(duì)政府官員來(lái)說(shuō),公路PPP可為其帶來(lái)政治利益。比如,可避免因在公路方面增稅而不受歡迎;也可以讓被收費(fèi)人的不滿面向私部門(mén),而非直接面對(duì)政府官員。這是官員推動(dòng)PPP的主要?jiǎng)右颉?br />
   但在公路PPP中,政府向私人融資沒(méi)有免費(fèi)的錢(qián)。公路PPP面臨的難題是:如何說(shuō)服公眾,政府與私人之間合作的條件是公平的,即在PPP下公共利益該如何保障的問(wèn)題。

   學(xué)界已有研究表明,公路PPP在滿足以下條件的情況下,對(duì)政府是有意義的:

   第一,當(dāng)有證據(jù)證明私人公司提供公路優(yōu)于政府時(shí),公路建設(shè)采用PPP才是最佳的。政府部門(mén)往往缺乏經(jīng)濟(jì)考量,通過(guò)使用競(jìng)爭(zhēng)性契約,私人部門(mén)提供公路建設(shè),成本會(huì)更低。第二,公路的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范,有很好的定義,對(duì)建設(shè)成敗有清晰的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。第三,私人承包商能感受到持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)的壓力。就是說(shuō),必須有多個(gè)供應(yīng)商有能力參與招投標(biāo),契約期限必須足夠短,可讓不能滿足績(jī)效的參與者被淘汰。

   缺乏透明性是收費(fèi)公路PPP的頑疾,公路經(jīng)營(yíng)公司往往以建設(shè)和營(yíng)運(yùn)系商業(yè)秘密而拒絕公開(kāi)相關(guān)信息。但為保障公路PPP下的公共利益,必須做到透明性和可課責(zé)性。當(dāng)能根據(jù)交易結(jié)果,對(duì)做出PPP決策的政府官員實(shí)施課責(zé)時(shí),采用PPP最佳。

   有學(xué)者指出,為保障公路建設(shè)的公益性,在所有的道路PPP中,官員必須堅(jiān)持六個(gè)基本原則:(1)對(duì)擁有交通規(guī)劃和管理決策權(quán)的官員,政府應(yīng)實(shí)施有效監(jiān)督,防止其被私人俘獲;(2)政府必須回收未來(lái)收費(fèi)收入的公允價(jià)值,不應(yīng)打折售出;(3)未來(lái)情況有不確定性,且因時(shí)間延長(zhǎng)導(dǎo)致交易失敗的可能性呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng),因此任何公路建設(shè)交易不能超過(guò)30年;(4)契約應(yīng)該要求,以最先進(jìn)的保養(yǎng)和安全標(biāo)準(zhǔn),替代一般的國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn);(5)為確保適當(dāng)性,政府對(duì)公路PPP計(jì)劃的審核必須完全透明;(6)最終交易的條件必須通過(guò)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn),必須建立完全的可課責(zé)性機(jī)制,而不是僅僅依據(jù)談判批準(zhǔn)交易。

   私有化、PPP以及特許

   1.公路私有化及其政治風(fēng)險(xiǎn)

   私有化浪潮在上世紀(jì)80年代席卷智利、新西蘭和英國(guó),乃至席卷全球。自1989年以來(lái),至少300多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施被私有化——多數(shù)在拉丁美洲、東亞和經(jīng)合組織國(guó)家。中國(guó)香港也是公路私有化前驅(qū),其5個(gè)海底隧道在特許期間的所有權(quán)都?xì)w私人。

   公路是一種可以收費(fèi)的特殊基礎(chǔ)設(shè)施。在公路國(guó)有化的情況下,費(fèi)用由政府機(jī)構(gòu)收取,或由私人代政府收取并轉(zhuǎn)交政府。一旦將已有的公路租賃給私人公司收取特許費(fèi),或是私人實(shí)體融資建設(shè)新公路,以換取營(yíng)運(yùn)權(quán),并可以憑借該路征收更高的費(fèi)用,這種情況就可以被稱為收費(fèi)公路私有化。

   私人公司比公共實(shí)體更有效率,某種程度上,其組織形式更能抵抗不法的行政干預(yù)。政府所有權(quán)幾乎肯定會(huì)模糊國(guó)有公司資產(chǎn)和政府財(cái)政的界限。通常情況下,國(guó)有公司出現(xiàn)財(cái)務(wù)問(wèn)題時(shí),會(huì)獲得財(cái)政補(bǔ)貼,因而難以保證營(yíng)運(yùn)質(zhì)量。

   公路私有化可以防止政府發(fā)生短期的交通預(yù)算狀況惡化,但這對(duì)政府有嚴(yán)重的負(fù)面影響。首先,政府無(wú)法從未來(lái)的收費(fèi)中回收完整的價(jià)值,政府所收到的提前支付的價(jià)值,通常低于未來(lái)公路收費(fèi)收入的價(jià)值。其次,政府失去對(duì)交通政策的控制。再次,政府官員無(wú)法保證私有化契約是公平和有效的。這讓政府面臨風(fēng)險(xiǎn)。

   2.公路私有化與公路PPP、特許之間的關(guān)系

   將公路所有權(quán)交給國(guó)有企業(yè)所有是法國(guó)政府曾經(jīng)的創(chuàng)新做法。這在法律上誕生了一項(xiàng)新制度——收費(fèi)特許契約。國(guó)外的相關(guān)做法是,將收費(fèi)權(quán)與特許權(quán)相分離,即國(guó)有企業(yè)代表政府收費(fèi),所收費(fèi)用超額部分轉(zhuǎn)交國(guó)家。

   在私人參與公路建設(shè)時(shí),國(guó)外政府向私人授予特許權(quán),并不包含收費(fèi)權(quán)。即使私人進(jìn)行收費(fèi),也是代表政府收取,超額部分仍交給政府。這是公路PPP應(yīng)有的核心特征。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就采用這種模式,私人公司的利潤(rùn)被固定為投資總額的8%,每年收取通行費(fèi),超額部分上交政府。

   一旦私人獲取公路收費(fèi)權(quán),并將所有收入歸入私人所得且不設(shè)上限時(shí),就產(chǎn)生公路私有化。這是當(dāng)下各國(guó)政府意圖避免的一種情形。

   中國(guó)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路

   的建設(shè)模式必須轉(zhuǎn)化

   政府收費(fèi)和收費(fèi)特許的公益性對(duì)比

   依據(jù)《公路法》,我國(guó)的收費(fèi)公路被分為政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路。

   政府還貸公路由政府下屬的公路管理機(jī)構(gòu)直接向銀行貸款,同時(shí)向使用者收費(fèi)償還貸款,通行費(fèi)收入被列入財(cái)政資金,受公法規(guī)制,具有透明性和公開(kāi)性。為使公路機(jī)構(gòu)能貸到款項(xiàng),收費(fèi)權(quán)被虛擬為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,用于抵押。這是中國(guó)在公有制模式下對(duì)公路建設(shè)模式的創(chuàng)新。

   政府還貸公路的使用者負(fù)擔(dān)非常小,公益性非常強(qiáng),主要有以下三個(gè)原因:一是該項(xiàng)貸款由于涉及政府公益性項(xiàng)目,低息貸款使得資金使用成本非常低廉;二是公路機(jī)構(gòu)收取的通行費(fèi)屬財(cái)政資金,不用繳稅;三是政府還貸公路的管理人員系公路管理機(jī)構(gòu)的工作人員,由政府財(cái)政負(fù)擔(dān),不需要由使用者繳納的通行費(fèi)負(fù)擔(dān)。政府還貸公路的唯一缺陷是,當(dāng)收費(fèi)不足以償還債務(wù)時(shí),公共債務(wù)增加。

   經(jīng)營(yíng)性公路由政府向國(guó)有公路公司授予特許權(quán),由其向銀行貸款,同時(shí)向使用者收費(fèi)償還債務(wù),并獲得盈利,屬收費(fèi)特許模式。因國(guó)有公路公司的貸款不列入公共財(cái)政資金賬戶,因此其融資不會(huì)在政府財(cái)政資金中體現(xiàn),不會(huì)直接增加公共債務(wù)。經(jīng)營(yíng)性公路的使用者負(fù)擔(dān)非常重,我國(guó)的現(xiàn)狀是,經(jīng)營(yíng)性公路基本喪失公益性,主要有以下原因:一是經(jīng)營(yíng)性公路的貸款屬商業(yè)貸款,利息很高,使得資金使用成本非常高;二是經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)必須納稅;三是經(jīng)營(yíng)性公路的人員工資、福利源自通行費(fèi)收入,完全由使用者負(fù)擔(dān);四是期滿后,經(jīng)公路翻修,政府往往再次授予其繼續(xù)收費(fèi)特許。經(jīng)營(yíng)性公路的唯一好處是,其融資不體現(xiàn)為政府公共債務(wù)。

   根據(jù)某省的統(tǒng)計(jì)(見(jiàn)圖2、圖3),截至2013年12月31日,該省有收費(fèi)公路7262公里,其中政府還貸公路3142公里,經(jīng)營(yíng)性公路4120公里。該省收費(fèi)公路債務(wù)余額為1533.9億元。其中,政府還貸公路384.1億元,經(jīng)營(yíng)性公路1149.8億元。經(jīng)營(yíng)性公路與政府還貸公路里程相近(1:1.32),但負(fù)債遠(yuǎn)高于政府還貸公路(1:2.99), 其融資成本是政府還貸公路的近三倍。

   經(jīng)營(yíng)性公路喪失公益性

   中國(guó)公路建設(shè)繁榮的背后,是債臺(tái)高筑的政府和賺得盆滿缽滿的公路經(jīng)營(yíng)公司。社會(huì)大眾并未享受其中紅利,使用者(納稅人)反而成為“債務(wù)人”?!?013年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)顯示,我國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額為34308億元,其中,政府還貸公路19715億元,經(jīng)營(yíng)性公路14593億元,平衡收支后,虧損661億。

   我國(guó)經(jīng)營(yíng)性公路由國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司管理,一旦經(jīng)營(yíng)性公路無(wú)法償還貸款,仍需由政府用稅收承擔(dān)最終責(zé)任。因此,前述債務(wù)余額可全部視為政府債務(wù)。這些債務(wù)最終得由使用者(納稅人)承擔(dān)。

   據(jù)《公報(bào)》統(tǒng)計(jì),每收取10元的通行費(fèi),就有8.62元用于償還債務(wù)本息。其中,4.67元用于償還債務(wù)利息,3.95元用于償還債務(wù)本金。就是說(shuō),經(jīng)營(yíng)性公路的利息高達(dá)單位通行費(fèi)的46.7%,遠(yuǎn)高于本金。

   收費(fèi)特許模式恰為銀行業(yè)創(chuàng)造了獲取暴利的行業(yè)基礎(chǔ)。由于收費(fèi)公路具有天然壟斷性,相關(guān)路段往往沒(méi)有第二條通道可選,中國(guó)老百姓為在收費(fèi)公路上通行,得付出高昂代價(jià),而銀行卻坐收漁利。中國(guó)收費(fèi)公路存在利息超過(guò)本金的情況,意味著其收費(fèi)特許通過(guò)公路私有化培養(yǎng)了食利階層(銀行、收費(fèi)公路企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)投資者、地方政府)。

   地方政府參與利益分配是經(jīng)營(yíng)性公路公益性喪失的主要成因。地方政府本應(yīng)居中平衡使用者、被特許者和銀行之間的利益,但一些地方政府受利益驅(qū)動(dòng),不斷地把政府還貸公路轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性公路,并延長(zhǎng)收費(fèi)期限。如山東高速受讓黃河大橋后延長(zhǎng)收費(fèi)期限19年。

   世界上很少有國(guó)家能像中國(guó)這樣大規(guī)模采用BOT模式建造公路,并將收費(fèi)公路用于經(jīng)營(yíng)。這源自國(guó)內(nèi)對(duì)BOT的認(rèn)知與國(guó)外的BOT界定完全不同。

   在公路所有權(quán)屬于國(guó)家這一點(diǎn)上,各國(guó)立場(chǎng)基本一致。少數(shù)國(guó)家存在例外的情形,如法國(guó)允許收費(fèi)公路私有,德國(guó)則不存在私有公路,美國(guó)的少數(shù)州在公益性得到保障的前提下,允許私有。中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,雖然《公路法》沒(méi)有直接規(guī)定,但公路的所有權(quán)屬于國(guó)家,是不容置疑的。

   國(guó)外的BOT系指在被特許者擁有(Own)資產(chǎn)所有權(quán)的情況下,建造(Build)、營(yíng)運(yùn)(Operate)、交付(Transfer)基礎(chǔ)設(shè)施。而我國(guó)在公路項(xiàng)目中適用BOT時(shí),回避了在該模式中,被特許者擁有(Own)公路所有權(quán)一事。地方政府與被特許者簽訂的特許權(quán)協(xié)議,都在回避公路資產(chǎn)的所有權(quán)問(wèn)題,但公路經(jīng)營(yíng)公司在財(cái)務(wù)處理方面,均把公路資產(chǎn)作為公司私產(chǎn)。有的公司甚至公開(kāi)宣稱公路系企業(yè)資產(chǎn)。如山東高速就宣稱黃河大橋系公司資產(chǎn),是否免費(fèi)應(yīng)由公司股東決定。

   經(jīng)營(yíng)性公路的國(guó)有屬性依靠公路經(jīng)營(yíng)公司的股權(quán)(這些股權(quán)往往是地方政府持有)保障。而公路經(jīng)營(yíng)公司享有收費(fèi)權(quán)。我國(guó)對(duì)公路經(jīng)營(yíng)公司的報(bào)酬不設(shè)上限,把所有通行費(fèi)收入全部歸入公路經(jīng)營(yíng)公司所得,不存在超額收入上交的問(wèn)題。

   筆者把國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司視收費(fèi)公路為私產(chǎn)的行為稱之為“國(guó)有私有化”。我國(guó)公路項(xiàng)目采用的BOT模式,故意模糊了公路所有權(quán)界限。為保證公路的國(guó)有化,政府將特許權(quán)授予國(guó)有企業(yè)。這導(dǎo)致國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司事實(shí)上取得公路的所有權(quán),我國(guó)公路BOT就建立在該基礎(chǔ)之上。

   中國(guó)收費(fèi)特許模式的急劇膨脹取決于兩個(gè)因素:一是政府信用。政府設(shè)立政府融資平臺(tái),以政府信用為基礎(chǔ)進(jìn)行融資。二是治理機(jī)制的變化。將公路建設(shè)職能從公路機(jī)構(gòu)事業(yè)單位中分離,改制為有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的股份制公路管理經(jīng)營(yíng)公司。

   中國(guó)已將收費(fèi)特許用到極致,產(chǎn)生眾多弊端。例如,20年后的今天,一些融資平臺(tái)形成的地方政府債務(wù)成為瓶頸,唯有廢止融資平臺(tái),才能根本改變地方政府高負(fù)債的狀況。同時(shí),由于沒(méi)有為公路經(jīng)營(yíng)公司構(gòu)建自治的法律框架,公路經(jīng)營(yíng)公司仍為政府附庸,無(wú)法參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

   《公路法》設(shè)置經(jīng)營(yíng)性公路,其本來(lái)目的是允許地方政府將政府的公共債務(wù)轉(zhuǎn)化為國(guó)有企業(yè)債務(wù),通過(guò)市場(chǎng)化融資模式運(yùn)作,彌補(bǔ)政府公路建設(shè)資金的不足。但經(jīng)營(yíng)性公路被“國(guó)有私有化”后,已偏離了設(shè)立經(jīng)營(yíng)性公路的最初目的,成為地方政府、銀行、私人投資者和公路管理層逐利的工具。中國(guó)收費(fèi)公路成功急劇擴(kuò)張,就建立在這一基礎(chǔ)之上——各方都有通過(guò)改擴(kuò)建收費(fèi)到期公路來(lái)擴(kuò)大收費(fèi)公路期限和范圍的沖動(dòng)。。

   例如,2008年審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告顯示,山東、北京等12個(gè)省(市)35條經(jīng)營(yíng)性公路,獲取的通行費(fèi)收入高出投資成本數(shù)倍甚至10倍以上,成為“高價(jià)公路”。其背后是公路使用者的超額負(fù)擔(dān)。高速公路的巨額債務(wù)和公路經(jīng)營(yíng)公司暴利盈余,社會(huì)輿論已不斷對(duì)公路收費(fèi)模式提出質(zhì)疑,使我國(guó)政府面臨前所未有的壓力。因此,我國(guó)經(jīng)營(yíng)性公路的建設(shè)模式必須轉(zhuǎn)化。

   

   濱州黃河大橋因超期收費(fèi),引起爭(zhēng)議不斷。

   我國(guó)公路PPP實(shí)現(xiàn)路徑

   受公路所有權(quán)限制,中國(guó)公路PPP模式不得采用收費(fèi)特許模式,只能適用“按績(jī)效支付”特許模式

   1.符合公路的國(guó)有屬性和世界發(fā)展潮流

   在PPP框架下,為保證公路所有權(quán)屬于國(guó)家,私人參與公路建設(shè)時(shí)能采用的建設(shè)模式只有BOT。即私人資本將公路建設(shè)完成后,公路所有權(quán)必須移交國(guó)家。這就決定了我國(guó)公路PPP唯一可選的方式是“按績(jī)效支付”特許模式,不能用收費(fèi)特許模式。

   如果政府授予私營(yíng)企業(yè)公司收費(fèi)特許,那就是實(shí)施公路私有化。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看,這是災(zāi)難性的。政府不但面臨政治風(fēng)險(xiǎn),還將對(duì)公路失去控制,一旦出現(xiàn)問(wèn)題,不得不花高昂代價(jià),贖回公路。例如,美國(guó)哥倫比亞收費(fèi)公路是私有化下缺乏公共控制的典型,由于交通流量少于預(yù)期,原公路經(jīng)營(yíng)者將公路以121萬(wàn)美元賣(mài)給John Hancock金融服務(wù)公司。該公司買(mǎi)到公路后,立即關(guān)閉公路。最后,在民眾的政治壓力下,德克薩斯交通局不得不以2000萬(wàn)美元把公路買(mǎi)回。

   在PPP框架下,我國(guó)私營(yíng)企業(yè)參與公路建設(shè)能選擇的模式只能是“按績(jī)效支付”特許。這也符合國(guó)際上公路建設(shè)模式更新的發(fā)展趨勢(shì)。因此,在PPP框架下,受我國(guó)公路所有權(quán)的限制,我國(guó)目前適用的收費(fèi)特許已走到末路,取而代之的應(yīng)是“按績(jī)效支付”為特征的建設(shè)模式。這也與我國(guó)的公路國(guó)有化模式相匹配,權(quán)責(zé)一致。

   “按績(jī)效支付”模式的適用性非常強(qiáng),既可用于無(wú)法收費(fèi)或車(chē)流量小的公路,也可用于收費(fèi)公路。在收費(fèi)公路中,收費(fèi)的主體是政府,政府可按照約定用收來(lái)的通行費(fèi),定期向公路經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行支付。政府也可以委托公路經(jīng)營(yíng)公司替政府代為收費(fèi),所收費(fèi)用上繳國(guó)庫(kù)。該模式既能滿足使用者繳費(fèi)的公平原則,也能滿足《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》界定的收費(fèi)年限要求,實(shí)現(xiàn)到期免費(fèi)或建成就免費(fèi)的公路建設(shè)目標(biāo)。

   “按績(jī)效支付”建設(shè)模式下,政府和公路經(jīng)營(yíng)公司,應(yīng)擔(dān)負(fù)何種角色

   1.重新認(rèn)識(shí)特許概念的內(nèi)涵

   特許概念在我國(guó)已約定俗成,僅限于附著收費(fèi)權(quán)的特許。國(guó)外的“按績(jī)效支付”特許,無(wú)法與我國(guó)傳統(tǒng)的特許內(nèi)涵兼容。

   在我國(guó)相關(guān)業(yè)界對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)有共識(shí)和已有的特許經(jīng)營(yíng)法律框架下,沒(méi)有“按績(jī)效支付”特許模式的生成空間。因此,“按績(jī)效支付”現(xiàn)階段很難融入我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)的理論和實(shí)務(wù)。筆者認(rèn)為,不宜將之劃入特許經(jīng)營(yíng)范疇,該怎么界定和歸類(lèi),有待進(jìn)一步探討。

   同時(shí),國(guó)外的特許在內(nèi)涵上以開(kāi)發(fā)權(quán)為核心,收費(fèi)權(quán)并非特許所包含的權(quán)利,只被視為報(bào)酬的來(lái)源。如果將之視為權(quán)利,還可質(zhì)押貸款,是不可思議的。但我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)內(nèi)涵是忽略開(kāi)發(fā)權(quán),把收費(fèi)權(quán)作為一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)性權(quán)利,授予國(guó)有企業(yè)。公路經(jīng)營(yíng)公司不但把收費(fèi)權(quán)作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)主要內(nèi)容,還能用于質(zhì)押。從這個(gè)意義上講,需要強(qiáng)調(diào),在公路PPP下,收費(fèi)公路不得交由私營(yíng)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng),收費(fèi)權(quán)不得由私營(yíng)企業(yè)質(zhì)押。

   2.重新界定地方政府和公路經(jīng)營(yíng)公司的角色

   在傳統(tǒng)的收費(fèi)特許模式下,我國(guó)地方政府與國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司是利益共同體。地方政府將國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司作為實(shí)施財(cái)政政策的工具。

   而在“按績(jī)效支付”模式下,政府與公路經(jīng)營(yíng)公司簽訂帶有激勵(lì)條款的契約。政府是公路經(jīng)營(yíng)公司績(jī)效的考核者、監(jiān)管者。公路經(jīng)營(yíng)公司是被考核的對(duì)象,其收益完全依賴于其績(jī)效完成程度。以“按績(jī)效支付”方式向私人支付的契約,要比私人收費(fèi)特許的契約有更多優(yōu)點(diǎn):政府對(duì)交通政策保留更大程度的控制,不必顧忌非競(jìng)爭(zhēng)性條款;當(dāng)因政策導(dǎo)致交通流量減少時(shí),不會(huì)被企業(yè)起訴賠償追究政府責(zé)任。激勵(lì)條款可創(chuàng)設(shè)直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì),使私人部門(mén)對(duì)道路進(jìn)行良好的維護(hù),保持道路的可用性。政府和私人雙方可以形成良好的合作伙伴關(guān)系。

   在國(guó)有企業(yè)營(yíng)運(yùn)公路的背景下,地方政府通過(guò)融資平臺(tái)來(lái)為收費(fèi)公路籌資,通常以融資平臺(tái)為核心,組建交通控股集團(tuán),其他國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司按照“一路一公司”模式設(shè)置,由交通控股集團(tuán)統(tǒng)一管理。由此,融資平臺(tái)取得了原本屬于政府的部分公路建設(shè)行政職能,其身份與政府一定程度上產(chǎn)生重合。公路建設(shè)的具體事務(wù),由交通控股集團(tuán)承擔(dān)。這導(dǎo)致政府無(wú)法以VFM模式對(duì)交通控股集團(tuán)及其所屬公司有效的實(shí)施考核,“按績(jī)效支付”模式無(wú)法構(gòu)建。PPP機(jī)制下,可由民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)公路建設(shè)事務(wù),政府與企業(yè)角色分明,政府能有效實(shí)施監(jiān)管。因此,在私部門(mén)參與下的“按績(jī)效支付”模式具有更強(qiáng)的適用性。這也需要從理論上予以明確。

   “按績(jī)效支付”模式的實(shí)施路徑

   1.PPP框架下“按績(jī)效支付”的權(quán)利義務(wù)配置及優(yōu)點(diǎn)

   “按績(jī)效支付”模式,包括“純按績(jī)效”和“建設(shè)性按績(jī)效”兩種類(lèi)型。“純按績(jī)效”要求全部或部分資產(chǎn)是開(kāi)放的、功能完整的和無(wú)障礙的,可供公眾完全使用。“建設(shè)性按績(jī)效”除滿足“純按績(jī)效”要求外,全部或部分資產(chǎn)還必須滿足合同特別規(guī)定的績(jī)效、安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。政府通常為公共所有權(quán)人提供更強(qiáng)的衡量和管理工具,確保比自己提供服務(wù)情況下更高質(zhì)量的服務(wù)。

   “按績(jī)效支付”模式中,各方的權(quán)利義務(wù)配置如下:(1)公路項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、融資營(yíng)運(yùn)、保養(yǎng)等風(fēng)險(xiǎn)由私人承擔(dān);(2)通常適用項(xiàng)目的特征包括:沒(méi)有直接收入且績(jī)效或營(yíng)運(yùn)產(chǎn)出比較容易監(jiān)管,收入和需求難以預(yù)期或在營(yíng)運(yùn)期間會(huì)發(fā)生變化,服務(wù)質(zhì)量比收入最大化更重要;(3)政府和私人的義務(wù)封頂且私人融資比政府融資成本更低;(4)政府承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn),協(xié)助私人降低融資成本和風(fēng)險(xiǎn);(5)在被特許者為項(xiàng)目提供高效的建設(shè)、營(yíng)運(yùn)和保養(yǎng)的情況下,政府為其設(shè)置有效激勵(lì)手段。

   “按績(jī)效支付”具有以下優(yōu)點(diǎn):(1)政府獲得長(zhǎng)期預(yù)算的確定性(在“按績(jī)效支付”下,政府不必一次性支付所有費(fèi)用);(2)政府僅在項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)后開(kāi)始支付,促使私人更快交付項(xiàng)目;(3)私人營(yíng)運(yùn)者將重點(diǎn)放在滿足特定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上(以結(jié)果為準(zhǔn)),而不是盡快取得收益,從而保證項(xiàng)目質(zhì)量;(4)在使用者付費(fèi)模式下,政府完全控制通行費(fèi)收入;(5)保養(yǎng)及未來(lái)資本更新和替換完全到位,考慮全周期成本效益;(6)政府將定期支付的款項(xiàng)列入財(cái)政預(yù)算,并非公共債務(wù),而是源于財(cái)政撥款;(7)對(duì)私人部門(mén)而言,現(xiàn)金流比收費(fèi)特許和影子收費(fèi)更穩(wěn)定。

   2.以VFM構(gòu)建績(jī)效考核機(jī)制

   為獲得項(xiàng)目效益、便于對(duì)私人的考核,“物有所值Value of Money(VFM)”分析是英國(guó)、加拿大、美國(guó)等國(guó)采用的主要手段。

   VFM判斷項(xiàng)目是否適用PPP的方法是,分析PPP下較高的私人融資成本是否可被政府建設(shè)、營(yíng)運(yùn)的成本風(fēng)險(xiǎn)以及全部有效收益抵消。對(duì)政府融資和私人融資建立詳細(xì)的融資模式,對(duì)現(xiàn)金流的凈值進(jìn)行比較,以幫助政府做出選擇。

   VFM通常在項(xiàng)目采購(gòu)前進(jìn)行,通過(guò)設(shè)定一系列條件,檢測(cè)各種變量的敏感性。在不同采購(gòu)階段,政府應(yīng)考慮各種質(zhì)量因素。例如:更快的交付方式、更高的服務(wù)質(zhì)量、管理和監(jiān)管能力、可行的績(jī)效擔(dān)保和保證、債務(wù)容量和現(xiàn)金流的影響、獲得更長(zhǎng)和更大的預(yù)算確定性。

   3、“按績(jī)效支付”構(gòu)建PPP及成功案例

   “按績(jī)效支付”模式為私有公路經(jīng)營(yíng)公司建立彈性的收入機(jī)制。如果公司在核算年度內(nèi)達(dá)到契約設(shè)定的績(jī)效條件,那么政府支付基本報(bào)酬及激勵(lì)費(fèi)用。如果公司未能滿足純績(jī)效或建設(shè)性績(jī)效要求,則政府按照期限、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和事故等予以扣除對(duì)應(yīng)的激勵(lì)費(fèi)用。

   考慮采用“按績(jī)效支付”模式時(shí),應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)的方式,識(shí)別能提供最高價(jià)值或最低成本的私人公司。一般情況下,“按績(jī)效支付”采用最高價(jià)值法。例如,美國(guó)佛羅里達(dá)交通局在邁阿密港口隧道和接口改進(jìn)工程中,對(duì)私人部門(mén)的選擇,就采用最高價(jià)值法。在招投標(biāo)期間,佛羅里達(dá)交通局披露其對(duì)最大化績(jī)效支付的限制和固定特許期限。通過(guò)招投標(biāo)評(píng)估后,邁阿密通路隧道公司(MAT)被確定為工程承包商。MAT在35年內(nèi)承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、營(yíng)運(yùn)和維修責(zé)任。依據(jù)契約,MAT直接通過(guò)佛羅里達(dá)交通局基金獲取報(bào)酬,并以MAT建成高速公路并保證公眾對(duì)該路的可用性為條件,為此被特許者必須盡快建成公路。該報(bào)酬是預(yù)先確定的,被稱為“最大化績(jī)效支付”。MAT在滿足合同設(shè)定的質(zhì)量條件下,成功營(yíng)運(yùn)、維修隧道,就有權(quán)獲得100%“最大化績(jī)效支付”。如果MAT不能100%保證公路的可用性,“最大化績(jī)效支付”將按照合同定義的制裁方法而減少。

   4.以“按績(jī)效支付”模式逐步實(shí)現(xiàn)我國(guó)高速公路免費(fèi),最終終結(jié)收費(fèi)公路模式

   “按績(jī)效支付”模式使公路經(jīng)營(yíng)公司的利潤(rùn)在契約簽訂之初就被固定化、透明化,因其無(wú)法實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化而受到追逐高額利潤(rùn)資本的抵制,但其穩(wěn)健的現(xiàn)金流對(duì)私人資本又有很強(qiáng)的誘惑。對(duì)政府而言,由于控制住公路經(jīng)營(yíng)公司的逐利欲望,其監(jiān)管治理就真正實(shí)現(xiàn)公益性。對(duì)于使用者而言,該模式可以實(shí)現(xiàn)公路免費(fèi),即使采用收費(fèi)的“按績(jī)效支付”模式,因公路經(jīng)營(yíng)公司的利潤(rùn)公開(kāi)、透明,其利益受到最大程度的保障。

   該模式對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)公路免費(fèi)通行有重大現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)性公路因其“暴利”受民眾詬病,如何限制“暴利”應(yīng)是政府監(jiān)管部門(mén)的任務(wù)。特別是,在當(dāng)前反腐的背景下,推行利潤(rùn)透明化的“按績(jī)效支付模式”,應(yīng)是恰逢其時(shí),我國(guó)政府應(yīng)抓住這個(gè)機(jī)會(huì),終結(jié)公路收費(fèi)時(shí)代,實(shí)現(xiàn)公路免費(fèi)通行,真正恢復(fù)公路的公益性。

   新建公路可直接適用“按績(jī)效支付”模式,直接實(shí)現(xiàn)免費(fèi)通行或采用適當(dāng)可控的收費(fèi)模式。對(duì)已有的收費(fèi)公路,也可以以免費(fèi)為目的,按照“按績(jī)效支付”模式進(jìn)行清理。

   (1)對(duì)已有經(jīng)營(yíng)性公路中“按績(jī)效支付”模式的實(shí)現(xiàn)路徑

   這可以通過(guò)國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司的改制實(shí)現(xiàn)。即對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司控制的公路,以免費(fèi)通行為目標(biāo)分類(lèi)進(jìn)行清理,對(duì)仍無(wú)法免費(fèi)的收費(fèi)公路,通過(guò)組織改制,轉(zhuǎn)化為公路PPP,政府通過(guò)“按績(jī)效支付”模式實(shí)施監(jiān)管。

   為盡快實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路的免費(fèi)通行,對(duì)現(xiàn)有國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司控制下的收費(fèi)公路,應(yīng)按照投資成本的回收與收費(fèi)收入之間的比重進(jìn)行分類(lèi)處理,政府應(yīng)考慮建設(shè)成本的回收和收費(fèi)收入之間的平衡。

   對(duì)已經(jīng)通過(guò)收費(fèi)收回投資成本的經(jīng)營(yíng)性公路,如果已有收費(fèi)收入已經(jīng)高于投資成本一倍或數(shù)倍的,則應(yīng)當(dāng)考慮公共利益,而停止收費(fèi)。對(duì)尚未收回投資成本的經(jīng)營(yíng)性公路,則按照通行流量確定其投資成本回收期限,并采用固定收益的方式,明確其回報(bào)的金額。同時(shí),政府應(yīng)當(dāng)收回收費(fèi)權(quán),但可以由公路經(jīng)營(yíng)公司代收通行費(fèi)并繳入政府財(cái)政,財(cái)政部門(mén)從收費(fèi)收入中按月或季度支付固定回報(bào)。然后再采用“按績(jī)效支付”模式納入到PPP框架下實(shí)施治理,以此平衡利用人和公路經(jīng)營(yíng)公司的權(quán)益,保障公共利益。

   在按以上方式對(duì)已有收費(fèi)公路進(jìn)行分類(lèi)清理后,顧及授予私人公司收費(fèi)特許固有的風(fēng)險(xiǎn),可考慮對(duì)其剩余控制的收費(fèi)公路重新評(píng)估,按其評(píng)估的凈值作價(jià),通過(guò)公開(kāi)轉(zhuǎn)讓股權(quán)方式,將其改制為私人公司,進(jìn)而再實(shí)現(xiàn)“按績(jī)效支付”模式。

  ?。?)政府還貸公路中“按績(jī)效支付”模式的實(shí)現(xiàn)路徑

   在PPP治理模式下,政府應(yīng)明確,不得將政府還貸公路轉(zhuǎn)化為由私人公司控制的經(jīng)營(yíng)性公路,由公路經(jīng)營(yíng)公司收費(fèi)管理的政府還貸公路,仍交回政府自己負(fù)責(zé)。

   對(duì)已到期的政府還貸公路,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事,停止收費(fèi)。對(duì)尚未收回投資的收費(fèi)公路,可繼續(xù)采用統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式,但應(yīng)當(dāng)明確,收費(fèi)期限到期一條,終止收費(fèi)一條。對(duì)政府還貸公路的管理,也可采用“按績(jī)效支付”模式,委托私營(yíng)公路經(jīng)營(yíng)公司代為收費(fèi)并負(fù)責(zé)保養(yǎng),同時(shí)按照其績(jī)效支付固定報(bào)酬?!?br />
   [作者系東南大學(xué)交通政策與法制研究中心研究員、北京大成(南京)律師事務(wù)所PPP專業(yè)咨詢律師。]

   
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