英國公路基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用PPP模式的做法及經(jīng)驗(yàn)
2017-12-26 
   

   作者簡介:翁燕珍  交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院  博士、助理研究員

   公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnerships,以下簡稱PPP)是指在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共產(chǎn)品和服務(wù)提供中的一種長期合作關(guān)系。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,PPP模式通常指由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)和建設(shè)以及運(yùn)營和維護(hù)等大部分工作,并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理的投資回報(bào),而政府部門則負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。這種模式能較好地解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營當(dāng)中的融資難及運(yùn)營效率差的問題,同時(shí)也能活躍社會(huì)資本。英國是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家,在公路領(lǐng)域有很多實(shí)踐。筆者在對有關(guān)文獻(xiàn)材料進(jìn)行翻譯、整理和分析基礎(chǔ)上,形成了本篇文章,以期對我國公路領(lǐng)域推廣PPP模式有所啟發(fā)和借鑒。

   一、英國PPP項(xiàng)目概述

  ?。ㄒ唬㏄PP項(xiàng)目的起源

   英國是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家。20世紀(jì)80年代,私人部門開始參與英國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理。1992年,英國面臨經(jīng)濟(jì)衰退、公共支出不斷擴(kuò)大,政府提出私人融資計(jì)劃(Private Finance Initiative,簡稱PFI),極大地促進(jìn)了私人資本介入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。英國PPP大致分為兩類:一類是特許經(jīng)營,凡是由使用者付費(fèi)都稱為特許經(jīng)營;另一類是私人融資計(jì)劃(PFI),由政府付費(fèi)的稱為私人融資計(jì)劃。PFI是英國特有的一種基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營管理的模式。截至2014年3月,英國PFI項(xiàng)目累計(jì)金額566億英鎊。為了便于表述,本文不再區(qū)分特許經(jīng)營和私人融資計(jì)劃,都統(tǒng)稱為PPP。

   在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,最早按照使用者付費(fèi)模式管理的三個(gè)PPP項(xiàng)目是伊麗莎白二世女王大橋(Queen Elizabeth Ⅱ Bridge)、塞文二橋(Second Severn Crossing)和M6高速公路[1]。從1996年開始,英國新的PPP合同不再采用使用者付費(fèi)模式,而是采用影子收費(fèi)或政府直接付費(fèi)方式向使用者提供免費(fèi)道路服務(wù),政府基于服務(wù)可得性等因素從預(yù)算資金中撥款向私人部門支付費(fèi)用。

   英國最初提出PPP的主要原因包括以下幾個(gè)方面:一是多年政府投資不足造成基礎(chǔ)設(shè)施缺乏,而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金缺口又超出公共部門財(cái)政能力;二是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式存在較多不足,包括成本超值、進(jìn)度推遲、資產(chǎn)全生命周期成本高;三是政府希望向私人部門轉(zhuǎn)移更多風(fēng)險(xiǎn);四是希望公共部門的支出能夠獲得更多價(jià)值。此外,英國政府也想借助PPP改善公共部門資產(chǎn)負(fù)債表債務(wù)狀況。

  ?。ǘ㏄PP項(xiàng)目的發(fā)展

   隨著各方對PPP項(xiàng)目條件認(rèn)識的不斷提高,以及相關(guān)法律政策的出臺(tái)和修正,PPP模式在實(shí)踐中不斷地作出調(diào)整。英國國家審計(jì)署(NAO)和議會(huì)也一直密切關(guān)注PPP。1998年,國家審計(jì)署首次發(fā)布了關(guān)于PFI報(bào)告[2]。報(bào)告指出,PFI項(xiàng)目通過物有所值評價(jià)(Value for Money, VfM)可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo),同時(shí)也有助于改善風(fēng)險(xiǎn)分配、優(yōu)化合同條款等。隨后,英國還采取了一系列措施完善PPP相關(guān)政策,如制定PPP標(biāo)準(zhǔn)合同、對政府雇員合法利益的保護(hù)、對合同調(diào)整留有空間等。目前標(biāo)準(zhǔn)合同已經(jīng)開始使用,如果最終簽訂合同與標(biāo)準(zhǔn)合同存在著差異,需履行相關(guān)審批手續(xù)。另外,英國在推動(dòng)PPP時(shí)還非常注重對政府雇員的保護(hù)。如果一項(xiàng)資產(chǎn)或服務(wù)通過簽訂合同方式交給私人提供者或運(yùn)營商來提供,有關(guān)就業(yè)法律規(guī)定會(huì)對公共部門雇員的合法利益予以保護(hù)。此外,對于長期限的合同而言,相比較標(biāo)準(zhǔn)合同,不可避免地會(huì)有相應(yīng)的合同修改和調(diào)整。因此,要求在合同條款中為今后談判變化留下足夠的靈活空間。

   (三)公眾對PPP的接受態(tài)度

   在英國,公眾對PPP接受度存在著兩種現(xiàn)象。一種現(xiàn)象是混淆了PPP與私有化。從本質(zhì)上講,兩者有明顯的區(qū)別。私有化是指一項(xiàng)資產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人部門,由諸如公用事業(yè)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)管。PPP是公共部門和私人部門合作的一種制度安排,依據(jù)合同法通過合同對雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行約定。另一種現(xiàn)象是公眾普遍對整個(gè)PPP政策持反對意見,但一旦公共部門披露PPP模式與其他模式的優(yōu)缺點(diǎn),公眾對特定項(xiàng)目會(huì)給予支持。因此,上述兩種現(xiàn)象說明,政府的透明度、政策和項(xiàng)目信息的可獲得性以及審計(jì),對于改善公眾對PPP的認(rèn)知和接受度具有重要作用。

   二、公路PPP項(xiàng)目管理

  ?。ㄒ唬㏄PP在公路網(wǎng)體系中的作用

   PPP項(xiàng)目在英國公路網(wǎng)體系中所占比例不大,但卻發(fā)揮著重要的作用。公路管理局是英國運(yùn)輸部的一個(gè)組成部門,負(fù)責(zé)管理英國4300多英里的高速公路和主要干線公路,并對PPP項(xiàng)目履行重要職責(zé)。表1為自1996年以來英國公路管理局運(yùn)用PPP模式完成累計(jì)投資情況。據(jù)統(tǒng)計(jì),1996至2012年英國高速公路和主要干線公路PPP項(xiàng)目累計(jì)投資約38億英鎊。

   圖1  1996至2012年英國公路管理局運(yùn)用PPP模式情況

  ?。ǘ┗貓?bào)機(jī)制

   對于私人部門而言,PPP項(xiàng)目要求有一定收入來源,進(jìn)而補(bǔ)償其投資、運(yùn)營、融資、交易費(fèi)用以及股權(quán)投資的回報(bào)?;貓?bào)機(jī)制主要有三種:使用者付費(fèi)、影子收費(fèi)和政府直接付費(fèi)。使用者付費(fèi)是指使用者對使用公路所支付的費(fèi)用。影子收費(fèi)是指公共部門基于一定交通量向私人部門付費(fèi)。政府直接付費(fèi)是指公共部門付費(fèi)給私人部門,付費(fèi)機(jī)制由幾方面因素構(gòu)成,其中一項(xiàng)主要因素是保證服務(wù)的可得性,即公共部門基于服務(wù)的可得性向私人部門付費(fèi);另外一些可能的收入來源包括公路沿線的商業(yè)開發(fā)或土地使用安排帶來的輔助收費(fèi),例如公路休息服務(wù)站、餐廳等。

   在英國,采用PPP模式的項(xiàng)目除M6及一些橋梁(塞文二橋)采用真實(shí)收費(fèi)外,其他高速公路項(xiàng)目均采用影子收費(fèi)模式或政府直接付費(fèi)模式。早期的PPP項(xiàng)目多是基于交通量的影子收費(fèi),近來PPP項(xiàng)目則更多使用基于考慮多種因素下的政府直接支付機(jī)制。具體因素包括:擁堵狀況、道路可得性、最小績效準(zhǔn)則以及安全性。支付費(fèi)用的大小主要與既定服務(wù)水平的可得性掛鉤。通常情況下,在項(xiàng)目采購階段,私人部門會(huì)就政府直接付費(fèi)額度提出相應(yīng)的要求。

   由于政府直接付費(fèi)模式對政府帶來了較大資金壓力,英國政府考慮將在今后采用更多真實(shí)收費(fèi)機(jī)制開展高速公路PPP項(xiàng)目。

  ?。ㄈ╉?xiàng)目分析和選擇

   決定一個(gè)項(xiàng)目是否適合采用PPP模式是一項(xiàng)重要的任務(wù)。英國公路管理局有關(guān)官員表示,采用PPP模式可以實(shí)現(xiàn)物有所值,但對于規(guī)模太大、過于復(fù)雜或準(zhǔn)備不夠充分的項(xiàng)目而言卻并不適合。因此,需要公共部門對項(xiàng)目產(chǎn)出說明有清晰的要求,并對項(xiàng)目有充分準(zhǔn)備。英國是根據(jù)區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)和主要計(jì)劃方案制訂相應(yīng)的交通規(guī)劃。英國公路管理局決定一個(gè)項(xiàng)目是否實(shí)施主要考慮幾方面因素:一是該項(xiàng)目建設(shè)的必要性情況;二是其他在建或要建項(xiàng)目情況;三是該項(xiàng)目總投資;四是路網(wǎng)對于各項(xiàng)目實(shí)施交付時(shí)間上的優(yōu)先序要求等。英國要求,對于任何一個(gè)重大項(xiàng)目(通常投資額在1億英鎊)首先應(yīng)考慮是否采用PPP模式,對于投資額低于750萬英鎊的項(xiàng)目,認(rèn)為采用傳統(tǒng)建設(shè)方式更能創(chuàng)造價(jià)值。

   一個(gè)項(xiàng)目被識別分析認(rèn)為是PPP模式的潛在項(xiàng)目后,接下來由重大項(xiàng)目和采購局決定項(xiàng)目具體實(shí)施方案。對于潛在的PPP項(xiàng)目,首先需要進(jìn)行物有所值評估,主要從五個(gè)方面進(jìn)行分析:一是項(xiàng)目規(guī)模是否足夠大,大到可以抵消采購和實(shí)施過程中產(chǎn)生的交易成本;二是公共部門是否可以明確界定產(chǎn)出和服務(wù)要求;三是私人部門是否有足夠的經(jīng)驗(yàn)實(shí)施項(xiàng)目;四是全生命周期內(nèi)的產(chǎn)出和服務(wù)是否可以被量化;五是是否有合理的方法對私人部門進(jìn)行績效評估。

   如果上述五個(gè)方面評價(jià)都通過了,說明項(xiàng)目采用PPP能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值,接下來則開展公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)比較分析(簡稱“PSC分析”)。PSC分析旨在對某個(gè)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的成本和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化時(shí),采用PPP模式與傳統(tǒng)政府供給模式相比是否能夠產(chǎn)生價(jià)值。如圖2所示,當(dāng)采用PPP模式,基本成本(base case)和公共部門保留風(fēng)險(xiǎn)成本之和小于PSC公共部門支出成本,這就說明項(xiàng)目采用PPP模式是物有所值的,反之,則不適合采用PPP模式。英國財(cái)政部一般不再要求PPP項(xiàng)目進(jìn)行PSC分析,而是基于審計(jì)和經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)來判斷一個(gè)項(xiàng)目是否能通過PSC檢驗(yàn)。而公路管理局則仍借助于PSC方法進(jìn)行判斷。

   但值得注意的是,針對于物有所值(VfM)和PSC分析目前仍存在著一定爭議。盡管如此,使用這種方法至少可以促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施決策過程的規(guī)范化和可審計(jì)化,此外還可以鼓勵(lì)所有項(xiàng)目進(jìn)行全面的商業(yè)分析。



   (四)風(fēng)險(xiǎn)分配和管理

   有效的風(fēng)險(xiǎn)分配是PPP項(xiàng)目管理的重要方面。如果一個(gè)PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)并沒有將重要風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門,這說明該項(xiàng)目并不適合采用PPP模式來供給。但需要注意的是,風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門這一點(diǎn)并不能被過分地強(qiáng)調(diào)。英國對于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配框架有一個(gè)基本設(shè)計(jì),具體見表1所示。為了實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移最大化,英國公路管理局提出了“穩(wěn)健、可審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分配”計(jì)劃,具體采取了一系列措施:一是制定標(biāo)準(zhǔn)的合同范本;二是采取一些項(xiàng)目采購技術(shù),例如在合同最終簽署前組織召開風(fēng)險(xiǎn)研討會(huì)、對風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整進(jìn)行談判等。

   表1  英國基本風(fēng)險(xiǎn)分配框架

   


    風(fēng)險(xiǎn)

   


    公共部門

   


    私人部門

   


    設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

   


     


    √

   


    土地征用風(fēng)險(xiǎn)

   


    √

   


     


    環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

   


     


    √

   


    施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

   


     


    √

   


    巖土風(fēng)險(xiǎn)

   


     


    √

   


    設(shè)施重新定位風(fēng)險(xiǎn)

   


     


    √

   


    運(yùn)營養(yǎng)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

   


     


    √

   


    付費(fèi)兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)1

   


     


    √

   


    潛在缺陷風(fēng)險(xiǎn)2

   


    √

   


    √

   


    法律政策變化風(fēng)險(xiǎn)

   


     


    √

   


    不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

   


    √

   


     


    競爭性項(xiàng)目3

   


     


    √

   


   注:1.假設(shè)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為政府直接付費(fèi);2.需要具體根據(jù)項(xiàng)目而定;3.公共部門

   通常會(huì)規(guī)定一個(gè)項(xiàng)目一定范圍內(nèi)不再增加平行的公路,所以此處競爭性項(xiàng)目為一定

   范圍外其他交通項(xiàng)目的增加對本項(xiàng)目帶來的競爭,由私人部門承擔(dān)。

   (五)采購程序及透明度

   針對公路PPP項(xiàng)目,英國通常采用競爭性采購方式選擇私人部門。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和復(fù)雜性的不同,官員和咨詢顧問可以起到很大作用。例如,M25高速公路項(xiàng)目[3]采購過程就涉及大量內(nèi)外部人員,從而使得項(xiàng)目采購得以高效開展。采購過程主要包括四個(gè)主要階段:一是資格預(yù)審;二是投標(biāo);三是談判;四是簽訂合同。其中,資格預(yù)審包括:發(fā)布預(yù)先信息通知、告知市場有一個(gè)項(xiàng)目即將采購;在歐盟官方期刊OJEU上發(fā)布公告;發(fā)布資格預(yù)審公告,介紹項(xiàng)目情況、項(xiàng)目產(chǎn)出要求和說明、評估準(zhǔn)則。招標(biāo)包括:發(fā)布招標(biāo)文件(包含合同范本、投標(biāo)說明和指南、項(xiàng)目的可行設(shè)計(jì)方案、項(xiàng)目時(shí)間安排表);投標(biāo)要求及對相關(guān)問題的解答;提交投標(biāo)文件;對投標(biāo)人進(jìn)行評估,選出候選名單,最終確定優(yōu)先有選人。

   透明的采購過程是公共部門和私人部門合作的一項(xiàng)重要前提條件。足夠的透明度對于實(shí)際和潛在參與方、采購官員、法律方和公眾而言帶來穩(wěn)定、可靠和可預(yù)測的信息。對于具有規(guī)模大且復(fù)雜的公路PPP項(xiàng)目,透明度尤為重要。因?yàn)樯鐣?huì)公眾、政府官員、媒體都高度關(guān)注這類大型項(xiàng)目,私人部門將其資金投入到這類項(xiàng)目時(shí)也都非常謹(jǐn)慎。因此,通過采取多種渠道、規(guī)范措施提高項(xiàng)目的透明度,滿足各方的信息需求是英國在實(shí)踐中的一塊重要工作。例如,聘用廉潔正直的官員對合同中涉及的復(fù)雜條款談判進(jìn)行監(jiān)管,確保采購過程公正。

  ?。┖贤谋炯白兏芾?br />
   英國公路管理局設(shè)定的PPP項(xiàng)目合同期限通常為30年。標(biāo)準(zhǔn)的合同內(nèi)容包括:核心和一般的合同條款和要求;具體項(xiàng)目合同條款和要求;履行合同條款的時(shí)間表等。

   合同變更在實(shí)踐中是經(jīng)常會(huì)發(fā)生的情況。隨著時(shí)間的推移,很多條件發(fā)生改變,但早期的PPP合同并沒有設(shè)置足夠的靈活性以適應(yīng)條件的改變。針對這種情況,英國公路管理局制定了雙重合同修訂機(jī)制。如果發(fā)生重大變化,就對合同進(jìn)行重新審查,這可能會(huì)促使雙方就合同需要變更的部分進(jìn)行重新談判,在此基礎(chǔ)上對合同進(jìn)行變更。M25就是首個(gè)在協(xié)議中包含審查條件的項(xiàng)目。否則,就采用一次性修改方式,對已有合同按照標(biāo)準(zhǔn)化方式進(jìn)行修改。一次性修改可能來自合同規(guī)定的合理調(diào)整、法律調(diào)整、私人部門提出的修改,或者是為了改進(jìn)或提高項(xiàng)目而需要進(jìn)行的變更。

   三、PPP項(xiàng)目合同管理和運(yùn)營

   從PPP項(xiàng)目全生命周期看,運(yùn)營階段是非常關(guān)鍵的。運(yùn)營期間,使用者直接付費(fèi)模式下,使用公路設(shè)施的公眾向私人部門支付通行費(fèi),并對公路設(shè)施進(jìn)行評價(jià)以確定是否滿足其預(yù)期和需求。與其他傳統(tǒng)政府提供基礎(chǔ)設(shè)施模式不同,采用PPP模式的項(xiàng)目更注重吸引公眾的注意力,將公眾的預(yù)期和需求放在首位也正是PPP實(shí)踐相比較傳統(tǒng)政府供給模式的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變。因此,在最初設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目時(shí),明確項(xiàng)目產(chǎn)出很重要,包括公眾所關(guān)注的諸如通行時(shí)間是否可靠,駕駛環(huán)境是否安全以及旅程的舒適度等。為此,明確的項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出結(jié)果是PPP項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)和采購以及后續(xù)管理的重要前提。下面對英國高速公路PPP項(xiàng)目合同管理和運(yùn)營中的績效評估、合同管理以及項(xiàng)目移交進(jìn)行闡述和分析。

  ?。ㄒ唬┛冃гu估

   基于項(xiàng)目產(chǎn)出建立一套科學(xué)的績效評估方法是公共部門開展有效監(jiān)督管理的重要手段。英國采用關(guān)鍵績效指標(biāo)(Key Performance Indicator, KPI)對PPP項(xiàng)目運(yùn)營階段私人部門提供服務(wù)的表現(xiàn)進(jìn)行評估,并將評估結(jié)果作為對私人部門獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的基礎(chǔ)。在實(shí)踐中,私人部門如果保持或超過了大部分合同條款規(guī)定的績效水平,則可以延長事先約定的合同期限。例如,在M25項(xiàng)目中,英國將KPI與其向私人部門支付體系相結(jié)合。支付體系具體根據(jù)六個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整,包括車道可用性(Lane availability)、通行效率(Route performance)、判定準(zhǔn)則(Condition criteria)、安全設(shè)施(Safety performance)、事故管理(Unplanned events)以及增值服務(wù)(Proactive management)。其中,車道可用性為主要因素。具體見表2。

   表2  英國M25項(xiàng)目向私人部門支付體系調(diào)整機(jī)制

   


    關(guān)鍵績效指標(biāo)(KPI)

   


    評估方法

   


    車道可用性

   


    罰款的情形:

    1、封閉道路;

    2、延誤通行(基于延誤成本模型罰款)。

    不罰款的情形:

    1、在擴(kuò)寬通道時(shí),事先獲得批準(zhǔn)封閉部分路段;

    2、基于緊急維護(hù)施工需要,對夜間核心路段進(jìn)行封閉;

    3、突發(fā)事件和意外事故。

   


    通行效率

   


    1、月度獎(jiǎng)勵(lì)或者罰款;

    2、對特定路段的評估。

   


    判定準(zhǔn)則

   


    罰款的情形:

    1、不合格的行車道;

    2、被冰雪嚴(yán)重影響的道路通道;

    3、技術(shù)系統(tǒng)造成的損失。

   


    安全設(shè)施

   


    1、年度獎(jiǎng)勵(lì)或罰款;

    2、M25與國家安全形勢的比較。

   


    增值服務(wù)

   


    1、年度獎(jiǎng)勵(lì);

    2、對公共部門機(jī)構(gòu)目標(biāo)完成情況的評估。

   


  ?。ǘ┖献麝P(guān)系管理

   英國公路PPP項(xiàng)目合同期限設(shè)定在30年。因此,公共部門和私人部門之間是長期合作關(guān)系,將這種合作關(guān)系的安排如何充分體現(xiàn)在合同管理實(shí)踐中尤為關(guān)鍵。

   在項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工階段,英國引入獨(dú)立審核人作為第三方對項(xiàng)目進(jìn)行審核,例如核實(shí)支付請求、通過現(xiàn)場訪問檢查項(xiàng)目產(chǎn)出是否符合標(biāo)準(zhǔn)要求等。聘請獨(dú)立審核人所需的審核服務(wù)費(fèi)用主要有兩種支付方式:一種是由公共部門和私人部門共同承擔(dān);另一種是如果支付費(fèi)用在某一限額以下,由私人部門獨(dú)立承擔(dān),如果支付費(fèi)用超過該限額,則超過部分由雙方共同承擔(dān),未超過部分仍由私人部門承擔(dān)。通常情況下,如果支付給獨(dú)立審核人的費(fèi)用過高,則說明私人部門的表現(xiàn)欠佳。因此,上述兩種支付方式對私人部門具有一定激勵(lì)作用。

   在項(xiàng)目運(yùn)營階段,英國公路管理局的合同經(jīng)理作為公共部門代表,與私人部門進(jìn)行長期合作。合同經(jīng)理的主要職責(zé)包括道路性能檢測、私人部門財(cái)務(wù)監(jiān)管和合同管理等(具體見表3)。在較長的運(yùn)營期內(nèi),合同經(jīng)理必須嚴(yán)格按照雙方合同約定,謹(jǐn)慎地處理風(fēng)險(xiǎn)分配和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等情況從而平衡好公共部門與私人部門之間的關(guān)系。要做好此項(xiàng)工作,合同經(jīng)理需要得到私人部門內(nèi)部員工的支持。如果私人部門沒有按照績效標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營,公共部門可以按照以下五個(gè)步驟處理:第一步,提出意見和批評。合同經(jīng)理以書面形式通知私人部門,告知其行為不符合某些要求或標(biāo)準(zhǔn)。第二步,提交不合格報(bào)告。合同經(jīng)理出具關(guān)于私人部門不符行為的官方報(bào)告。第三步,補(bǔ)救措施。合同經(jīng)理向私人部門提出警告,如果在某一時(shí)限內(nèi)無法完成要求或達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),則將會(huì)采取相應(yīng)的懲罰措施。第四步,實(shí)施懲罰。合同經(jīng)理簽署不合格報(bào)告,并對私人部門采取懲罰措施。第五步,警告。合同經(jīng)理通知私人部門合同重大條款可能被執(zhí)行,并最終會(huì)有政府介入。對于違約行為,應(yīng)以最小損失為原則盡快處理。到目前為止,英國PPP項(xiàng)目中,還沒有發(fā)生過第五步警告階段的情況。

   表3  運(yùn)營期合同經(jīng)理主要職責(zé)情況

   


    作用

   


    責(zé)任

   


    事例

   


    性能檢測

   


    1、正式審查;

    2、現(xiàn)場檢查;

    3、抽樣調(diào)查。

   


    抽樣調(diào)查:

    1、交通管理;

    2、路面狀況。

   


    財(cái)務(wù)監(jiān)管

   


    1、交通數(shù)據(jù);

    2、扣除額/獎(jiǎng)金;

    3、月結(jié)付款;

    4、年度調(diào)整。

   


    年度調(diào)整:

    1、保存有關(guān)記錄;

    2、基于扣除額或者獎(jiǎng)金每年調(diào)整一次。

   


    合同管理

   


    1、溝通聯(lián)絡(luò);

    2、出具報(bào)告;

    3、記錄和數(shù)據(jù)。

   


    溝通聯(lián)絡(luò):

    1、與PPP承包商;

    2、與第三方(比如公眾等)。

   


   項(xiàng)目運(yùn)營階段的合同管理事項(xiàng)除上面所提及的幾方面外,還有一項(xiàng)需特別注意,即認(rèn)清雙方各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),以及確保不會(huì)發(fā)生本該由私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)卻因合同經(jīng)理處理不當(dāng)反而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給公共部門的情況。例如,在英國由私人部門負(fù)責(zé)高速公路的冬季保暢,也就是說,當(dāng)冰雪天氣影響道路通行時(shí),由承包商負(fù)責(zé)道路清掃并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。但是在特大暴風(fēng)雨天氣時(shí),除雪設(shè)備無法爬上陡坡,一部分道路不能清理工作,必須封閉道路。根據(jù)合同約定,私人部門會(huì)因此受到處罰。因此,在下次預(yù)報(bào)有災(zāi)害性天氣時(shí),私人部門會(huì)就如何避免類似事情的發(fā)生咨詢合同經(jīng)理。合同經(jīng)理通常不會(huì)提出具體意見,而是提醒私人部門確保道路通暢是其責(zé)任。由此,私人部門會(huì)認(rèn)識到類似事情只能依靠自己想辦法來解決,比如提前將除雪設(shè)備放置在陡坡的頂部。相應(yīng)的,合同經(jīng)理則成功地禁止了私人部門打算轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的行為。

  ?。ㄈ╉?xiàng)目移交條款

   在英國,項(xiàng)目移交條款會(huì)根據(jù)公路結(jié)構(gòu)構(gòu)成等情況明確特許經(jīng)營期滿時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)剩余的使用壽命。英國的標(biāo)準(zhǔn)為在項(xiàng)目移交時(shí)資產(chǎn)剩余使用價(jià)值為25%。特許經(jīng)營協(xié)議中約定的項(xiàng)目移交程序與項(xiàng)目施工建設(shè)完成后的交付是不一樣。通常,政府與私人部門之間會(huì)建立一套聯(lián)合檢查程序確定項(xiàng)目的維護(hù)狀態(tài)是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。條款中也會(huì)對不符合要求的情況如何進(jìn)行補(bǔ)救有較為詳細(xì)的描述。例如,在協(xié)議中會(huì)有條款明確建立一套行動(dòng)計(jì)劃和時(shí)間安排表,從而使得設(shè)施達(dá)到預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)。

   四、采用PPP模式帶來的好處和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

  ?。ㄒ唬┎扇PP模式帶來的好處

   在英國,采用PPP模式帶來的好處是更快地供給基礎(chǔ)設(shè)施并實(shí)現(xiàn)政府部門職能轉(zhuǎn)變。第一,相比政府傳統(tǒng)供給模式,采用PPP模式可以使得項(xiàng)目盡快實(shí)施和供給。主要原因之一是相比私人部門從市場上的籌融資能力,公共部門爭取并撥出財(cái)政預(yù)算資金的能力更弱,尤其是在大型項(xiàng)目上。但這并不是說PPP模式的評估手段就是公正的,而是僅僅表明公共部門可以充分利用PPP模式完成項(xiàng)目融資并盡快開展項(xiàng)目實(shí)施。第二,越來越多的私人部門通過PPP模式參與高速公路運(yùn)營和維護(hù),使得公路管理局由過去的公路基礎(chǔ)設(shè)施提供者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變(掌舵者而不是劃槳者),這有助于公路管理局將更多注意力放在提高為公眾服務(wù)的意識上和關(guān)鍵績效指標(biāo)的制定上。

  ?。ǘ┙?jīng)驗(yàn)總結(jié)

   1.在吸引私人部門參與的同時(shí)要維護(hù)公眾利益

   公路PPP項(xiàng)目必須要同時(shí)兼顧保護(hù)公眾利益和吸引私人參與。這就要求政府和公眾能夠接受合理的價(jià)格以此獲取邊際價(jià)值或邊際利潤,而私人部門也要遵循追求合理的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào),交易成本可控等原則。為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo),公共部門需要基于案例分析等方法識別影響項(xiàng)目全生命周期價(jià)值的因素、制定風(fēng)險(xiǎn)分配方案、明確公眾的需求并基于需求制定相應(yīng)的關(guān)鍵績效指標(biāo)。在吸引私人部門方面,公共部門采取競爭性采購流程。首先將潛在競爭者或投資人篩選到少數(shù)幾家;然后在降低交易成本的基礎(chǔ)上,調(diào)整項(xiàng)目產(chǎn)出要求和招標(biāo)條件,從而提升透明度和加強(qiáng)責(zé)任制。公共部門認(rèn)為通過這種競爭性采購程序可以避免私人部門有過多利潤,進(jìn)而可以促進(jìn)公眾對政府的信心。

   2.給予私人部門足夠的創(chuàng)新空間

   從事公路PPP項(xiàng)目的私人部門通常是具備技術(shù)、法律、商業(yè)等多方面優(yōu)勢的企業(yè)。這與傳統(tǒng)項(xiàng)目要求按照一定技術(shù)規(guī)范和要求建造設(shè)施并交付的模式存在很大差異。PPP模式下,公共部門授權(quán)給私人部門在協(xié)議范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營具體項(xiàng)目,并給予足夠的創(chuàng)新和調(diào)整空間。因此,私人部門需要在項(xiàng)目管理、工程技術(shù)規(guī)范和要求之間達(dá)成一種平衡,在滿足公共部門目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。

   3.不斷加強(qiáng)公共部門有關(guān)能力

   公共部門的能力高低對PPP項(xiàng)目的有效開展來說非常重要。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,PPP模式的實(shí)踐已經(jīng)向公共部門官員提出了各種挑戰(zhàn)。隨著PPP項(xiàng)目運(yùn)作的逐漸成熟和官員能力的逐步提高,公共部門對外部咨詢顧問或機(jī)構(gòu)的依賴程度也逐漸降低。這一方面來自于經(jīng)驗(yàn),包括諸如組建最佳實(shí)踐小組、建立PPP有關(guān)原則和方針、制定標(biāo)準(zhǔn)和程序等,都對公共部門能力的發(fā)展具有積極促進(jìn)作用。另一方面來自于公共部門官員根據(jù)工作需要不斷補(bǔ)充相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識和技能,例如法律和金融知識。此外,對于公共部門而言,在PPP管理上還需要規(guī)范化、程序化,這對于開展并監(jiān)督管理好PPP項(xiàng)目具有重要意義,不能正確認(rèn)識到這點(diǎn),很可能會(huì)使得公共部門的管理能力無法滿足實(shí)際的需求。

   [1] M6高速公路位于伯明翰北部,南起拉格比(Rugby),北至蘇格蘭邊界,全長43公里。

   [2] Department of the Environment, Transport and the Regions: The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build and Operate Roads Contracts (HC 476)

   [3] M25高速公路,也稱為倫敦外環(huán)高速公路,是一條環(huán)繞英國首都圈——大倫敦的環(huán)狀高速道路。

   
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