交通運(yùn)輸是政府提供公共服務(wù)的重要領(lǐng)域之一。為積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序地推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)工作，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，國(guó)家相關(guān)部委頒發(fā)多個(gè)文件，對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域的項(xiàng)目管理和投融資安排提出了明確的指導(dǎo)意見與規(guī)范原則，要求采取政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，具體可采用BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)，可與EPC(建設(shè)工程總承包)模式相結(jié)合，也可以采取與ABS(資產(chǎn)證券化)相結(jié)合，體現(xiàn)了運(yùn)營(yíng)管理創(chuàng)新與融資創(chuàng)新。
一、相關(guān)文件對(duì)投融資方面規(guī)范的要求
1.《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于國(guó)家高速公路網(wǎng)新建政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目批復(fù)方式的通知》(發(fā)改辦基礎(chǔ)〔2016〕1818號(hào))指出，政府采用投資補(bǔ)助方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目按照核準(zhǔn)制管理;政府采用資本金注入方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目仍按照審批制管理，直接報(bào)批可行性研究報(bào)告。
2.《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》(財(cái)建[2015]111號(hào))強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新公路投融資模式，社會(huì)投資者按照市場(chǎng)化原則出資，獨(dú)自或與政府指定機(jī)構(gòu)共同成立項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)收費(fèi)公路項(xiàng)目，政府要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，適時(shí)對(duì)價(jià)格和補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整，支持社會(huì)資本參與收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高財(cái)政支出的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，拓寬社會(huì)資本發(fā)展空間，有效釋放市場(chǎng)活力。
3.《財(cái)政部交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(財(cái)建〔2016〕34號(hào))表明：購(gòu)買主體——政府向社會(huì)力量購(gòu)買公路水路交通運(yùn)輸服務(wù)的主體為各級(jí)交通運(yùn)輸行政單位和具有行政管理職能的事業(yè)單位;資金管理——政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)所需資金列入財(cái)政預(yù)算，從部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排。購(gòu)買主體根據(jù)交通運(yùn)輸服務(wù)需求及預(yù)算安排，在編制年度預(yù)算時(shí)提出政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，確定購(gòu)買內(nèi)容和數(shù)量，納入政府采購(gòu)預(yù)算管理。按照“應(yīng)買盡買、能買盡買”原則，凡具備條件的、適合以購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)的，原則上都要通過政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)施。
二、下面列舉幾例高速公路PPP模式的框架圖與融資關(guān)系
(一)廣州南部高速公路PPP模式
1.項(xiàng)目基本情況：廣州南部高速公路自廣州海珠區(qū)起，至廣州南沙區(qū)南沙港，全長(zhǎng)72.4公里，項(xiàng)目總投資78.4億元，其中項(xiàng)目資本金占35%(資本金中政府方占20%，社會(huì)資本占80%)，其余資金50.96億元須自籌解決，政府批準(zhǔn)該公路為收費(fèi)公路，收費(fèi)年限27年。路橋PPP項(xiàng)目，一般情況下政府有相關(guān)承諾，包括承諾除招標(biāo)前國(guó)家、廣州市已規(guī)劃的公路項(xiàng)目外，政府嚴(yán)格控制審批建造與本項(xiàng)目平行、方向相同且車輛實(shí)質(zhì)性分流的高速公路。
2.融資模式及框架圖如下：
1.融資結(jié)構(gòu)。本案中，經(jīng)廣州市政府經(jīng)授權(quán)后，由廣州市高速公路公司與路橋總公司組成項(xiàng)目公司，投資占35%，其余65%從金融機(jī)構(gòu)融資。
2.融資創(chuàng)新。金融機(jī)構(gòu)打破了傳統(tǒng)銀行貸款方式(看資產(chǎn)、看抵押物)，以項(xiàng)目融資的理念考察可否投資，即看該高速公司未來27年的現(xiàn)金流與贏利能力，要求項(xiàng)目公司提前把27年的收費(fèi)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押，最后成功合作。
(二)重慶涪陵至豐都高速公路PPP項(xiàng)目
1.項(xiàng)目基本情況：重慶涪陵至豐都高速公路是重慶高速公路路網(wǎng)的重要組成部分，全長(zhǎng)46.5公里，全線有特大橋梁4座，大橋11座，涵洞36道，人行天橋8座，互通式立交8處，分離式立體交叉8處，通道14道。項(xiàng)目于2008年批準(zhǔn)立項(xiàng)，2009年6月開工建設(shè)，2013年建成通車。
2.融資模式及框架圖如下：
項(xiàng)目采用BOT+EPC模式，社會(huì)資本方為中交路橋集團(tuán)國(guó)際建設(shè)股份有限公司。
1.EPC即Engineering、Purchase、Construcrion。EPC不僅包括具體的設(shè)計(jì)工作，而且還包括整個(gè)建設(shè)工程內(nèi)容的總體策劃及整個(gè)建設(shè)工程實(shí)施組織管理的策劃和具體組織工程又稱“交鑰匙”工程，業(yè)主(項(xiàng)目公司)只提出建設(shè)方案及標(biāo)準(zhǔn)，不必投入大量的人力，物力到項(xiàng)目管理中。EPC模式下，業(yè)主(項(xiàng)目公司)與總承包商有明確的職責(zé)分工。優(yōu)勢(shì)是實(shí)行總價(jià)包干，有效控制投資成本，以及設(shè)計(jì)單位與施工單位無縫對(duì)接。
2.BOT+EPC模式，即政府向企業(yè)(項(xiàng)目公司)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許其在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行公共基礎(chǔ)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，而企業(yè)在公共基礎(chǔ)建設(shè)過程中采用總承包模式施工，當(dāng)特許期限結(jié)束后，企業(yè)(項(xiàng)目公司)將該設(shè)施向政府移交。BOT+EPC模式下，項(xiàng)目公司以投資者的身份，從政府手中獲得特許權(quán)，同時(shí)又利用這一身份，取得該BOT項(xiàng)目的EPC總承包資格，甚至安排所屬企業(yè)在設(shè)計(jì)、采購(gòu)或環(huán)節(jié)充當(dāng)分包商。
3.BOT+EPC模式優(yōu)勢(shì)：一是降低建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。BOT的重心在于建設(shè)，而不在于運(yùn)營(yíng)和移交，而EPC模式可充分解決建設(shè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。因此BOT與EPC工程項(xiàng)目管理模式組合到一起，形成獨(dú)特體制機(jī)制的創(chuàng)新價(jià)值;二是在BOT+EPC下，項(xiàng)目公司的一些股東同時(shí)也承擔(dān)項(xiàng)目總承包的任務(wù)，總承包商在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)會(huì)站在業(yè)主的角度思考問題，激發(fā)其管理動(dòng)力，充分挖掘管理的潛力，使承包商在項(xiàng)目實(shí)施中變被動(dòng)為主動(dòng)，在項(xiàng)目管理上有利于項(xiàng)目的整體利益。
(三)甘肅省隴南市兩徽高速PPP項(xiàng)目
1.項(xiàng)目基本情況：甘肅PPP模式首批公路試點(diǎn)項(xiàng)目，每公里造價(jià)1.4億。該項(xiàng)目被財(cái)政部確定為第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目。經(jīng)甘肅省政府批準(zhǔn)，甘肅省交通建設(shè)集團(tuán)有限公司為項(xiàng)目PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管、移交等工作。
2.融資結(jié)構(gòu)。該項(xiàng)目采用“設(shè)計(jì)施工總承包(EPC)+建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)+可行性缺口補(bǔ)助”模式建設(shè)，項(xiàng)目資本金30.12億元，占投資估算總金額的40%，由政府資金和社會(huì)資本自有資金共同組成;國(guó)內(nèi)銀行貸款45.18億元，占投資估算總金額的60%。
甘肅兩徽交通投資基金由甘肅交建集團(tuán)、甘肅交通投資基金及社會(huì)投資人共同設(shè)立，2015年前后已投放基金5億元，該基金將全部用于兩徽高速公路建設(shè)。其中甘肅交通投資基金為“合伙制私募基金”，由省交通運(yùn)輸廳與中交基金共同發(fā)起，基金總規(guī)模為400億元。
1.引入了央企中交集團(tuán)和省企合作，有利于充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。
2.項(xiàng)目的一大亮點(diǎn)是引入交通投資基金，充分發(fā)揮公路建設(shè)基金的支撐作用。
(四)廣深珠高速公路PPP項(xiàng)目ABS融資案例
1.項(xiàng)目基本情況：廣深珠高速公路項(xiàng)目于1987年4月部分項(xiàng)目開工建設(shè)，1997年7月全線正式通車。廣深高速公路項(xiàng)目資金的籌措采用了類似BOT的融資模式，但又存在較大的差別。實(shí)質(zhì)為TOT模式。以項(xiàng)目公司——廣深珠高速公路有限公司(以下簡(jiǎn)稱公司)為主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、營(yíng)運(yùn)。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期為15年。項(xiàng)目總投資為13.4億美元和7.04億元人民幣。
2.融資模式及框架圖如下：該項(xiàng)目從表面程序上看，經(jīng)營(yíng)權(quán)出售在先(BOT模式)，收購(gòu)方以收購(gòu)已有項(xiàng)目的收益作保證發(fā)行債券籌集資金(ABS模式)，然后才將籌得的2億美元支付給經(jīng)營(yíng)權(quán)益的出售方。
1.由于廣深珠高速公路項(xiàng)目投資巨大、回收期限較長(zhǎng)，BOT投資者通過對(duì)其持有的軌道交通項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行ABS證券化，可以達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)，提高收益的目的。由于項(xiàng)目發(fā)起人與項(xiàng)目購(gòu)買者均不用提供股本資金，融資成本低，風(fēng)險(xiǎn)小，且?guī)缀鯇?shí)現(xiàn)了100%的融資要求。
2.政府在類似大型項(xiàng)目的時(shí)候其實(shí)都可以考慮將BOT與ABS兩者結(jié)合，主要目的在于降低BOT門檻，吸引更多社會(huì)資本參與。
3.廣深珠高速公路項(xiàng)目不僅采用ABS證券化融資模式，而且還是在全球最大的資本市場(chǎng)——美國(guó)證券市場(chǎng)進(jìn)行融資，即為離岸資產(chǎn)證券化，優(yōu)勢(shì)明顯。
三、總結(jié)
運(yùn)用PPP模式，將交通運(yùn)輸領(lǐng)域部分政府公共服務(wù)事項(xiàng)從“直接提供”轉(zhuǎn)為“購(gòu)買服務(wù)”，按照一定的方式和程序交由社會(huì)力量承擔(dān)，有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化;有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)公共資源配置效率最大化，提高財(cái)政資金的使用效率;有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與交通運(yùn)輸領(lǐng)域治理、提供交通運(yùn)輸服務(wù)的積極性，構(gòu)建多層次、多方式公路水路交通運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)供給體系。因此，PPP模式大有作為。
