警惕！你在PPP實踐中可能會碰到的“貓膩”
2018-03-01
眾所周知，近年在全球范圍內，通過多種多樣的PPP模式，私營部門在基礎設施領域的投資總體上呈持續(xù)快速增長的趨勢。PPP模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在：更高的經(jīng)濟效率、更好的時間效率、基礎設施或公共服務的品質得到改善，私營機構得到穩(wěn)定發(fā)展等。但目前PPP模式在運作過程中也存在以下缺點：私營機構融資成本較高、特許經(jīng)營導致的壟斷性、復雜的交易結構帶來的低效率、成本和服務之間的兩難選擇等。根據(jù)有關機構統(tǒng)計，我國PPP或類似項目已近八千個，但由于運作方面的不規(guī)范，導致了PPP項目雖數(shù)量眾多但質量和效果不盡如人意的現(xiàn)狀。為對PPP項目的政府采購執(zhí)行情況進行研究，筆者對近期PPP項目的資格預審公告和對社會資本方的資格要求作了調研，并對其中反映出來的一些問題進行總結梳理，希望有助于PPP實踐運作的規(guī)范開展。1、信息公告“藏貓膩”根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十五條和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）第六條相關規(guī)定，對發(fā)布的PPP項目的資格預審公告組成要素進行逐項核對，發(fā)現(xiàn)一些PPP項目在操作實務中存在如下3個問題：①沒有明確項目實施機構；②沒有公示是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定的方法和標準；③以“詳見資格預審文件”為由不公示社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。而按照財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）文件精神，資格預審文件及結果、采購文件、響應文件提交情況及評審結果等采購信息，均應當及時充分向社會公開，要杜絕那些“藏著、掖著”的小動作，確保采購過程和采購結果的公開、透明，以信息公開倒逼PPP操作的規(guī)范性。2、資格預審文件購買“設門檻”在實際工作中，多數(shù)PPP項目的資格預審公告中均要求在購買資格預審文件時攜帶營業(yè)執(zhí)照、審計報告或資質證書等大量證明材料，同時還要求攜帶原件，甚至還有的項目要求必須由企業(yè)的法定代表人到場辦理。資格預審是評審小組應行使的權利和應盡的義務，代理機構不應對資格審查環(huán)節(jié)進行重復設置或分離設置。是否提供資質和證明材料不應做為報名或售賣標書的依據(jù)，這樣的行為已經(jīng)構成阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場的嫌疑，違反《政府采購法》禁止差別和歧視待遇的規(guī)定。3、聯(lián)合體資格要求“高嚴多”PPP項目應鼓勵聯(lián)合體參與，對聯(lián)合體的要求應適用政府采購相關規(guī)定，除了《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）明令禁止的建設-移交（BT）方式外，建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）等項目運作方式均要求社會資本方還要具備運營能力，同時也要考慮對社會資本融資能力的要求。因此PPP項目根據(jù)項目運作方式的不同，對社會資本方資格要求的側重點也應當不同，而且有可能涉及多項不同專業(yè)能力，由聯(lián)合體成員按照聯(lián)合體分工承擔不同工作則更為合理。通過比對部分PPP項目資格預審公示中對聯(lián)合體的要求后發(fā)現(xiàn)，有些項目對聯(lián)合體的要求導致聯(lián)合體組成失去了應有的意義。這些項目將《招標投標法》中“聯(lián)合體各方均應當具備承擔招標項目的相應能力”做為明確要求，如果聯(lián)合體的某一成員滿足所有的資格條件，那就不存在與其他成員組成聯(lián)合體的意義。而在《政府采購法實施條例》中“聯(lián)合體中有同類資質的供應商按照聯(lián)合體分工承擔相同工作的，應當按照資質等級較低的供應商確定資質等級”的規(guī)定，實際上是為具有不同資質多家供應商組成聯(lián)合體并按照聯(lián)合體分工承擔不同工作提供的理論保障。因此，在組織PPP項目的采購活動時，應放棄對《招標投標法》的依賴，嚴格按照《政府采購法》及其相關規(guī)定執(zhí)行。4、資格條件設置“觸紅線”調研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)PPP項目對社會資本方的資格要求中均存在類似于“凈資產(chǎn)不低于XX元”、“注冊資金不低于XX元”、“規(guī)模不少于XX元的業(yè)績”的規(guī)模條件，與《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十七條中“采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素”的要求不符?！墩蜕鐣Y本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）第十二條要求：“項目實施機構應當根據(jù)項目特點和建設運營需求，綜合考慮專業(yè)資質、技術能力、管理經(jīng)驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件，保證國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)平等參與?！逼渲?，財務實力的體現(xiàn)并非只有對社會資本提出注冊資金、資產(chǎn)總額、利潤等規(guī)模條件一個途徑。比如，一些項目當中對社會資本提出“銀行授信額度不低于XX元”、“金融機構出具的不低于XX元的銀行資信證明”、“資產(chǎn)負債率不超過X%”、“經(jīng)審計沒有處于財產(chǎn)被接管、凍結、破產(chǎn)或其他不良狀態(tài)”、“最近連續(xù)三年（如申請人成立不足三年，應自成立之日起）每年均為盈利”之類的財務實力要求，這些要求是不違規(guī)的。因此，采購人可以結合項目自身特點或初期對社會資本的調研情況從一些財務狀況指標或融資能力上進行合理要求，既保障了對社會資本的財務實力要求，又避免了違法違規(guī)情況的發(fā)生。綜上所述，現(xiàn)行PPP相關法律法規(guī)中，宏觀規(guī)定多，操作規(guī)范少。部分招標代理機構只懂招標投標法，對政府采購法及相關規(guī)定的學習不足，且機構從業(yè)人員整體素質也不高。而在法治建設理論中，程序正確比結果正確更為重要，沒有程序正確就不會有結果正確。因而只有程序規(guī)范、機制規(guī)范、合法依規(guī)才能執(zhí)行好PPP項目的政府采購需求。
