城市軌道交通項(xiàng)目PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究
2018-05-28
PPP項(xiàng)目是政府為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)與私人部門包括商業(yè)銀行、投資機(jī)構(gòu)、民間資本及個(gè)人等進(jìn)行合作，通過融資、運(yùn)營(yíng)和轉(zhuǎn)移等安排形成的公私多方參與的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的聯(lián)合體。PPP項(xiàng)目資金規(guī)模巨大、生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、覆蓋面廣，因此必須舉更多社會(huì)之力來公共建設(shè)，并公共享受收益。PPP融資是項(xiàng)目的核心，融資模式多樣且關(guān)系復(fù)雜，因此其中蘊(yùn)含了大量的風(fēng)險(xiǎn)。城市軌道交通是城市發(fā)展的重要支撐，也是居民生活質(zhì)量的重要保障，因此其PPP融資模式具有自身獨(dú)特之處。本文分析了城市軌道交通項(xiàng)目的主要特點(diǎn)以及主要的融資模式，通過分析融資風(fēng)險(xiǎn)的主要類別和影響因素，進(jìn)而探索風(fēng)險(xiǎn)管理的措施。一、序言公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給在城市化和工業(yè)化進(jìn)入成熟階段后規(guī)模和質(zhì)量都會(huì)迅速提升，因此政府面臨著更加艱巨的資金和運(yùn)營(yíng)壓力，而PPP模式能夠?qū)⒘α考{入進(jìn)來：一方面，分擔(dān)了政府的壓力；另一方面，也將項(xiàng)目收益讓更多的參與者獲得。近年來我國(guó)很多公共領(lǐng)域行業(yè)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開放以及我國(guó)金融行業(yè)越發(fā)成熟，越烈越多的新增政府項(xiàng)目都傾向采用PPP模式。但是由于我國(guó)政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)在合作經(jīng)驗(yàn)和能力方面的不足，以及部分急功近利的心態(tài)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資和運(yùn)作隱藏著各種各樣的高風(fēng)險(xiǎn)。本文將探討的城市軌道交通建設(shè)是城市發(fā)展重要支撐，軌道交通PPP項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)管理也必須深刻理解該城市發(fā)展的規(guī)律，才能在融資和運(yùn)營(yíng)安排上盡可能降低或消除各方的不確定性。二、城市軌道交通項(xiàng)目的主要特點(diǎn)城市軌道交通包括地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、有軌電車系統(tǒng)、城際快速軌道系統(tǒng)等。城市軌道交通具有運(yùn)量大、全天候、污染少、節(jié)省空間且安全系數(shù)高等優(yōu)勢(shì)，屬于面向未來的綠色交通設(shè)施，特別適合人口密集、地面空間有限的大中城市。我國(guó)城市化率還遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，在未來十年內(nèi)全國(guó)范圍內(nèi)將進(jìn)入核心城市大發(fā)展的巔峰期，城市軌道交通建設(shè)也將進(jìn)入新的階段。2016年國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和交通運(yùn)輸部共同發(fā)布了2016-2018交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，其中將重點(diǎn)推進(jìn)103個(gè)城市軌道交通項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作。目前，我國(guó)已有30多個(gè)城市已建成或正在建設(shè)、擬將建設(shè)的軌道交通設(shè)施，幾乎覆蓋了軌道交通的所有類型。城市軌道交通大規(guī)模建設(shè)符合我國(guó)國(guó)情，是城市及城市群發(fā)展的重要支撐力量。城市軌道交通項(xiàng)目與其他公共產(chǎn)品相比具有更高的要求和難度，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)的合理性和科學(xué)性、建設(shè)和服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展性和復(fù)雜性更強(qiáng)。城市軌道交通的規(guī)劃布局不僅需要考慮城市現(xiàn)有空間利用情況和地理?xiàng)l件，還需要根據(jù)城市整體和各片區(qū)空間和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃演進(jìn)路徑，以及城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)通勤流量和流向的變化規(guī)律進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)而具有前瞻性的分析。城市軌道交通一般通過PPP融資模式進(jìn)行運(yùn)作，融資類型和關(guān)系復(fù)雜多樣，項(xiàng)目建成后現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)與實(shí)際情況間的偏差應(yīng)當(dāng)處于合理可控范圍內(nèi)，才能保障債務(wù)償還和收益分割能夠有保障地進(jìn)行。因此城市軌道交通在立項(xiàng)前必須經(jīng)過多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的專家共同評(píng)估，應(yīng)盡量避免政績(jī)工程的現(xiàn)象。城市軌道交通項(xiàng)目與城市融為一體，與大規(guī)模城市居民及來往旅客朝夕相伴，因此在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的規(guī)格上比任何一種公共產(chǎn)品都要高很多。城市軌道交通不僅僅是為居民提供出行方便，還是一種每天都在體驗(yàn)的消費(fèi)，因此它的運(yùn)營(yíng)不僅需要大量的專業(yè)設(shè)備、穩(wěn)定的運(yùn)行環(huán)境，還需要龐大專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)。城市軌道交通是城市形象的重要因素，是吸引要素集聚的重要手段，高水平的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，能夠助力城市發(fā)展，從而擴(kuò)大城市軌道交通項(xiàng)目的積極面。此外，隨著城市的發(fā)展，城市人口、產(chǎn)業(yè)和格局都會(huì)發(fā)生劇烈變化，例如城市軌道交通的使用率會(huì)因?yàn)殚_發(fā)區(qū)的快速發(fā)展而快速提高，或者由于其他交通的調(diào)整而稀釋流量。城市軌道交通的融資期限一般都超過10年，諸多不確定因素給融資和運(yùn)營(yíng)管理帶來巨大挑戰(zhàn)。因此城市軌道交通項(xiàng)目在PPP融資中需要合理安排各類融資的比重、關(guān)系以及后續(xù)償還計(jì)劃，同時(shí)對(duì)于各個(gè)參與主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格考核或者加入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。城市軌道交通項(xiàng)目無論是本身設(shè)計(jì)規(guī)劃，融資和運(yùn)營(yíng)安排，還是項(xiàng)目合同條款，都應(yīng)當(dāng)具有前瞻性。三、城市軌道交通項(xiàng)目PPP融資模式城市軌道交通PPP項(xiàng)目由政府發(fā)起和指導(dǎo)，并與特定的PPP項(xiàng)目管理公司簽訂項(xiàng)目合同。項(xiàng)目公司作為政府的全權(quán)代理，受到政府監(jiān)督和指示，整體負(fù)責(zé)城市軌道交通項(xiàng)目的融資和履約。其中融資包括商業(yè)貸款或者政策性貸款，以及面向社會(huì)資本的融資協(xié)議，如通過債券、基金等方式吸引社會(huì)資金參與。履約合同包括工程建設(shè)合同、原料和服務(wù)的采購(gòu)合同，還有后期的運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同。融資協(xié)議都是政府與金融機(jī)構(gòu)直接簽署，并用于向與項(xiàng)目公司簽訂的項(xiàng)目合同支付相關(guān)的款項(xiàng)費(fèi)用。項(xiàng)目貸款主要用于建設(shè)階段的固定資產(chǎn)投資，貸款方通常為商業(yè)銀行、政策性銀行、多邊金融機(jī)構(gòu)以及非銀行金融機(jī)構(gòu)等。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和周期，可以采用一兩家或者多家機(jī)構(gòu)組團(tuán)的模式。根據(jù)我國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)要求，單一項(xiàng)目或者單一客戶融資額超過10億元，原則上要求通過組團(tuán)的方式進(jìn)行融資。而融資規(guī)模超過30億元的，則強(qiáng)制要求采用組團(tuán)模式。由于貸款方多為國(guó)有控股或者實(shí)力較強(qiáng)的大型金融機(jī)構(gòu)，因此項(xiàng)目貸款具有周期長(zhǎng)、金額大、成本低以及流程簡(jiǎn)單的優(yōu)勢(shì)。面向社會(huì)的融資主要通過債券、基金和資產(chǎn)證券化的方式籌措。社會(huì)融資償付以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入的現(xiàn)金流為主，也可以通過特許經(jīng)營(yíng)等方式轉(zhuǎn)移收益。社會(huì)融資的各種工具的收益率和期限都應(yīng)與項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)預(yù)測(cè)匹配，并在融資渠道中，公眾個(gè)人融資部分應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)先償付的合同條款保障。因?yàn)槊嫦蛏鐣?huì)的融資安排涉及眾多社會(huì)機(jī)構(gòu)，如基金公司、擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司、普通企業(yè)及個(gè)人等，而且數(shù)量較多。諸多中小機(jī)構(gòu)及個(gè)人之間錯(cuò)綜復(fù)雜的資金關(guān)系，必須具備健全完善的法律和合同等依據(jù)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)有責(zé)任對(duì)這些融資關(guān)系進(jìn)行審查。隨著城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)數(shù)量和集中度日漸上升，PPP融資模式將會(huì)被更多的項(xiàng)目所采用，因而在項(xiàng)目的融資渠道中，社會(huì)融資的比重也會(huì)越來越大，也就是說項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)在不斷提高。同時(shí)，城市間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，城市未來發(fā)展的不確定性提高，尤其是國(guó)家宏觀政策變化能夠引起城市間格局的劇烈震蕩，因此從項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)預(yù)期上也給融資預(yù)測(cè)帶來更大的挑戰(zhàn)。四、城市軌道交通項(xiàng)目PPP融資模式的主要風(fēng)險(xiǎn)城市軌道交通建設(shè)難度大、融資關(guān)系復(fù)雜，以及影響覆蓋面廣等特點(diǎn)都隱含著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括法規(guī)變化風(fēng)險(xiǎn)、決策審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)。PPP融資模式涉及的法規(guī)眾多，特別是在社會(huì)融資部分，可能會(huì)出現(xiàn)大量的新興金融工具和融資關(guān)系。而PPP融資模式在我國(guó)的應(yīng)用時(shí)間較短，我國(guó)的金融市場(chǎng)化和相關(guān)法規(guī)都不夠成熟，因此在項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)法規(guī)的變化屬于較大概率事件。法規(guī)的變更將直接導(dǎo)致某些融資協(xié)議無法按原計(jì)劃執(zhí)行，不能進(jìn)行變更甚至取消。如果融資計(jì)劃中法規(guī)敏感的融資比重較大，那么很有可能對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行帶來致命影響。城市軌道交通項(xiàng)目與城市居民密切關(guān)聯(lián)，因此需要引入集體決策制度，充分聽取人民代表和各類專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見和建議。同時(shí)項(xiàng)目的復(fù)雜性也決定了該項(xiàng)目的最終執(zhí)行，需要經(jīng)過漫長(zhǎng)而艱苦的決策程序。在城市發(fā)展變化較大的區(qū)域，延期將會(huì)給項(xiàng)目帶來諸多意外，例如土地價(jià)格的上升、領(lǐng)導(dǎo)班子換屆或者部分融資方的退出等。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中，由于地震、天氣以及意外事故等造成的損失。城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)環(huán)境非常復(fù)雜，大多必須經(jīng)過重要的交通樞紐、居民區(qū)和商業(yè)區(qū)，無論是地上施工還是地下開挖，都有可能會(huì)出現(xiàn)坍塌、沉陷等意外事故；洪澇等災(zāi)害不僅大大增加了施工的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)增加排水的成本；在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的各種意外事故會(huì)影響經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流。政府信用風(fēng)險(xiǎn)在近幾年來尤為突出，由于經(jīng)濟(jì)增速減緩以及投資拉動(dòng)的乏力，政府已經(jīng)累計(jì)了大量的債務(wù)。而城市軌道交通建設(shè)又必須與城市發(fā)展并行，屬于民生工程，因此不可能因?yàn)檎畟鶆?wù)而過度延期。采用PPP融資模式也是出于分擔(dān)政府壓力的考慮，但底線是政府有能力通過各種財(cái)政手段，保障項(xiàng)目的健康有序執(zhí)行。政府作為融資的直接責(zé)任方，出現(xiàn)違約后產(chǎn)生的負(fù)面影響將十分重大。而經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于東部發(fā)達(dá)城市而言相對(duì)較小，但中西部地區(qū)發(fā)生概率較大。中西部地區(qū)城市由于所處區(qū)域發(fā)展階段較落后或者緩慢，很多項(xiàng)目因某些個(gè)人或團(tuán)體的私利而上線，不符合城市發(fā)展的客觀規(guī)律并且隱含著巨額的腐敗成本。五、城市軌道交通項(xiàng)目PPP融資風(fēng)險(xiǎn)管理城市軌道交通項(xiàng)目PPP融資風(fēng)險(xiǎn)管理不僅僅是金融領(lǐng)域的課題，它涉及城市規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)政、企業(yè)管理等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)不同國(guó)家和城市的軌道交通項(xiàng)目差異較大，需要根據(jù)特定背景進(jìn)行科學(xué)的分析研究，并通過量化分析模型進(jìn)行演算，才能較為合理地評(píng)估和管理各類風(fēng)險(xiǎn)。第一，科學(xué)的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)預(yù)測(cè)是融資安排的基準(zhǔn)。政府部門、項(xiàng)目公司、專業(yè)團(tuán)隊(duì)以及其他各方參與者需要公共組建項(xiàng)目評(píng)估團(tuán)隊(duì)，結(jié)合各領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)以及真實(shí)的材料數(shù)據(jù)，對(duì)城市軌道項(xiàng)目的建設(shè)成本、經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流、各類風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)等進(jìn)行量化模式評(píng)估，在特定控制條件下演算出高、中、低概率下的項(xiàng)目融資需求、資金消耗計(jì)劃以及經(jīng)營(yíng)收益流量規(guī)律等。項(xiàng)目分析的任何一個(gè)部分都必須以實(shí)地考察或者真實(shí)的支撐材料為依據(jù)，切勿猜測(cè)或者主觀臆斷。第二，項(xiàng)目公司需要對(duì)所有融資參與方進(jìn)行統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)評(píng)估。私人部門、政府部門、貸款機(jī)構(gòu)及保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力直接影響融資結(jié)構(gòu)以及融資工具的設(shè)計(jì)。政府部門作為債務(wù)方，必須有充足的財(cái)政安排以及應(yīng)急措施，確保能夠按計(jì)劃向各債權(quán)方支付。而債權(quán)方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力以及對(duì)違約調(diào)整的容忍度也影響政府償債操作的空間，如果債權(quán)方接受當(dāng)政府出現(xiàn)違約時(shí)能夠通過其他方式進(jìn)行債務(wù)處理，那么項(xiàng)目執(zhí)行的空間會(huì)大很多。第三，融資結(jié)構(gòu)和融資工具的設(shè)計(jì)必須與項(xiàng)目的建設(shè)計(jì)劃和運(yùn)營(yíng)預(yù)測(cè)匹配。城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金流不確定性較大，因此在融資結(jié)構(gòu)和融資工具設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)依據(jù)前期的項(xiàng)目評(píng)估慎重確定。如建設(shè)階段的固定資產(chǎn)投資應(yīng)當(dāng)采用周期較長(zhǎng)、成本較低的商業(yè)貸款或者政策性貸款覆蓋，盡可能地延長(zhǎng)投資回收期。而私人部門融資可以通過特許經(jīng)營(yíng)或者指定采購(gòu)的方式進(jìn)行，通過早中期的收益進(jìn)行置換。另外，私人部門融資工具的設(shè)計(jì)不能進(jìn)行過度的金融創(chuàng)新，盡量處于現(xiàn)有法規(guī)的覆蓋范圍內(nèi)，從而降低法規(guī)變動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。第四，從提高經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流的角度看，城市軌道交通項(xiàng)目在規(guī)劃和建設(shè)過程中都必須匹配流量拉動(dòng)的相關(guān)工程，如打造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或者大型娛樂空間等，通過提升項(xiàng)目沿線商業(yè)利用價(jià)值，為融資計(jì)劃參與者提供更多利益交換的選擇。以地鐵項(xiàng)目為例，往往在地鐵線路兩端都是重要的流量匯聚點(diǎn)，包括已經(jīng)成型的就業(yè)居住集中新區(qū)、空港或鐵路樞紐、城市生態(tài)區(qū)等。城際軌道交通也是優(yōu)勢(shì)覆蓋跨城流量較大的區(qū)域，如南京與馬鞍山、滁州之間的城際軌道交通的支撐來源是由于江北新區(qū)的規(guī)劃以及江寧區(qū)住宅和創(chuàng)業(yè)園區(qū)的向南擴(kuò)張需求。第五，專業(yè)團(tuán)隊(duì)的本土化。從國(guó)際實(shí)踐看，城市軌道交通的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)大多具有直接參考的價(jià)值，但在規(guī)劃設(shè)計(jì)以及運(yùn)營(yíng)階段，不同國(guó)家和城市之間差異巨大。我國(guó)在大型公共產(chǎn)品領(lǐng)域經(jīng)常借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，但有些時(shí)候會(huì)出現(xiàn)照本宣科的問題。我國(guó)城市發(fā)展的規(guī)律以及居民生活習(xí)慣具有鮮明的本地特色，因此無論在項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、經(jīng)營(yíng)評(píng)估還是周邊配套營(yíng)造上，都應(yīng)當(dāng)以本土專業(yè)團(tuán)隊(duì)為主導(dǎo)，尤其是本地專業(yè)人士參與咨詢服務(wù)。只有“知根知底”的專業(yè)團(tuán)隊(duì)擔(dān)綱，再加上西方團(tuán)隊(duì)的支持才能真正客觀和科學(xué)地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析評(píng)估。目前來看，我國(guó)在土木工程、機(jī)械設(shè)備等領(lǐng)域都已經(jīng)具備較深厚的人才和技術(shù)積累，但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專業(yè)人才還較為缺乏。六、結(jié)語(yǔ)城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)是城市規(guī)劃的核心部分，PPP融資安排必須對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域進(jìn)行科學(xué)地分析，包括城市在國(guó)家發(fā)展中的定位、城市競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展趨勢(shì)、城市內(nèi)部各區(qū)域發(fā)展變化趨勢(shì)等，而這些因素都將對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目未來的現(xiàn)金流和收益率產(chǎn)生重要影響。因此城市規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的人才應(yīng)作為城市軌道交通項(xiàng)目PPP融資風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)中的重要成員，而不是僅僅就項(xiàng)目本身進(jìn)行狹隘的分析管理。
