事業(yè)單位改革還需蹄疾步穩(wěn)
2018-09-12
事業(yè)單位是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。
習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，要“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”。
新一輪黨和國家機構(gòu)改革就事業(yè)單位改革作出了新的部署。新時代，事業(yè)單位改革將進入披荊斬棘、加速推進的關(guān)鍵階段，努力破解長期以來形成的政事不分、體制不順、定位不準(zhǔn)等問題。
事業(yè)單位改革進入關(guān)鍵期
事業(yè)單位改革推進歷時已久，雖前期進展相對緩慢，但改革一直在路上，并未停歇。
當(dāng)前，事業(yè)單位改革正進入關(guān)鍵期。
一方面，事業(yè)單位改革進入倒排時間的“攻堅期”。中央要求，新一輪機構(gòu)改革明年3月底前完成，分類改革在2020年前完成。
另一方面，改革進入動真格“深水區(qū)”。如果說，上一階段改革圍繞規(guī)范內(nèi)部管理，未涉及根本，那么，現(xiàn)階段改革則觸及事業(yè)單位撤并重組，事關(guān)單位性質(zhì)根本性改變，可謂打破“鐵飯碗”，對事業(yè)單位人員心理沖擊極大。
針對事業(yè)單位人員眾多、分類多樣，情況復(fù)雜、管理不一等特點，深化事業(yè)單位改革必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，努力尋求改革的最大公約數(shù)。
亟待破解三大難題
難題一
財政分類保障政策與政府購買服務(wù)分類施策不一致。
中發(fā)〔2011〕5號文件指出，“對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財政給予經(jīng)費保障；對公益二類，根據(jù)財務(wù)收支狀況，財政給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。”換言之，公益一類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)由財政全額保障，公益二類則實行財政適當(dāng)補助。
然而事實遠非如此，全國各省市乃至中央部委都普遍存在著財政分類和編辦分類不對等這一現(xiàn)象。如浙江省截至2017年底，省本級事業(yè)單位554家，從業(yè)人員約8萬人，但財政全額保障公益一類事業(yè)單位僅2000余人，這是一個極低的比例，僅占2.5%。
2016年底，財政部、中央編辦出臺《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》，明確不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務(wù)的購買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購買服務(wù)；公益二類事業(yè)單位則推進政府購買服務(wù)改革，從養(yǎng)人到辦事轉(zhuǎn)變。
政府購買服務(wù)改革的分類施策和2011年分類改革的文件精神高度契合，但對財政適當(dāng)補助公益一類事業(yè)單位卻是“重重一擊”，既不能承接業(yè)務(wù)，財政保障比例又低，公益一類轉(zhuǎn)二類的條件和流程又不清晰，這類事業(yè)單位的改革預(yù)期很不穩(wěn)定。
財政和編辦分類的錯位有其歷史因素，但在改革中不增加額外支出，逐步實現(xiàn)減員增效是基本原則，如何既尊重歷史，又形成相對合理的解決方案，此乃難題之一。
難題二
主管部門管理權(quán)限與事業(yè)單位法人自主權(quán)界限不清晰。
第一，在“放管服”改革持續(xù)推進背景下，事業(yè)單位行政主管部門積極探索有效的改革方式，但放權(quán)不等于放任、管理不等于管死、服務(wù)不等于妥協(xié)，如何妥善處理三者之間矛盾需要破題。
第二，黨委政府直屬事業(yè)單位法人自主權(quán)行使較為充分，但部門所屬事業(yè)單位法人自主權(quán)和主管部門管理權(quán)界限并不明確，再加上事業(yè)單位執(zhí)行政策基本參照機關(guān)（工資、人事、職稱等除外），執(zhí)行起來模棱兩可，主管部門和事業(yè)單位都很困惑，管或者不管、什么該管、什么不該管，各地各單位標(biāo)準(zhǔn)不一，既有“什么都要管的家長制”，也有“什么都不肯管的甩手掌柜”，還有“既想要全面掌握情況又不敢輕易對報批事項表態(tài)的謹(jǐn)慎派”。
第三，部門所屬社科類研究機構(gòu)能否執(zhí)行科研單位改革政策并不明確。事業(yè)單位自身認為應(yīng)認可其科研機構(gòu)身份，并執(zhí)行相對寬松政策；主管部門則要求履行出資人職責(zé)，即使在“放管服”改革背景下，主管部門亦強調(diào)加強日常管理。
為此，如何明確主管部門的管理界限和管理重點，明晰部門所屬科研機構(gòu)的定位，此乃難題之二。
難題三
部分單位雙軌制運行可能導(dǎo)致改革碎片化。
部分單位實施雙軌制運行，同一單位內(nèi)部存在兩種身份，實施兩套管理體制。主要體現(xiàn)在兩方面：一是基層在機關(guān)工作的混崗事業(yè)人員；二是黨校和社會主義學(xué)院系統(tǒng)人員。
如何在改革中妥善解決雙軌制運行帶來的系列問題，此乃難題之三。
還需蹄疾步穩(wěn)推進
改革路徑科學(xué)與否，直接決定改革的成敗。
事業(yè)單位改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及管理體制、機構(gòu)編制、財政投入等方方面面，建議各地將事業(yè)單位改革放在一個盤子里整體考慮，設(shè)計出一個切實可行的改革路徑。
新一輪機構(gòu)改革
側(cè)重點應(yīng)是事業(yè)單位職責(zé)的謀劃及重新定位，條件合適地區(qū)，可對事業(yè)單位“三定”方案重新核定。事業(yè)單位改革的目標(biāo)是提供更多的公益服務(wù)，這和機關(guān)同一職責(zé)由一個單位負責(zé)不同，不宜簡單“合并同類項”。
事實上，強調(diào)機構(gòu)編制“法定化”是這一輪機構(gòu)改革的重要特征之一，而明確事業(yè)單位主要職責(zé)，是一個單位生存發(fā)展的重要前提。
建議根據(jù)新時代需求、單位自身發(fā)展實際以及主管部門要求，重新梳理明確單位的“三定”方案，報機構(gòu)編制部門審批，并根據(jù)最新的“三定”方案，推行對事業(yè)單位的后續(xù)分類改革，以此解決部門分類和政府購買服務(wù)不一致問題。
要允許一些規(guī)模較大、經(jīng)營狀況較好或者市場競爭力強的財政適當(dāng)補助單位，在改革推進中從公益一類自主選擇變更為公益二類。雖然這項工作工作量很大，但更符合實際情況，也可為后續(xù)改革打下堅實基礎(chǔ)。
事業(yè)單位分類改革
嚴(yán)格把握公益一類事業(yè)單位的“門檻”，建議將公益一類事業(yè)單位具體明確歸類為“兩大類四個方面”。
兩大類是指：
社會公益服務(wù)類事業(yè)單位和機關(guān)保障公益服務(wù)類事業(yè)單位；
四個方面是指：
一是公辦基礎(chǔ)義務(wù)教育類事業(yè)單位，即公辦中小學(xué)；
二是公共衛(wèi)生機構(gòu)，即疾病控制機構(gòu)、婦幼保健機構(gòu)、慢性病防治機構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)和公共衛(wèi)生研究機構(gòu)；
三是為主管部門提供專業(yè)支撐對口服務(wù)的事業(yè)單位，主要提供機關(guān)公益服務(wù)；
四是各類科研機構(gòu)，包括政府直屬的農(nóng)科院、社科院，部門所屬各類自然科學(xué)、社會科學(xué)研究機構(gòu)，同時為機關(guān)和社會提供公益服務(wù)。
其他事業(yè)單位不應(yīng)再確定為公益一類事業(yè)單位。
深化公益類事業(yè)單位改革
做好公益一類和二類的差異化管理工作，特別是要加強公益一類單位的改革配套。
建議重點針對上述兩大類四個方面的公益一類事業(yè)單位，加強財政保障能力。要重點謀劃公益類事業(yè)單位的差異化管理政策，未雨綢繆，進一步研究好公益二類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改革工作等。
來源：浙江日報
作者單位：浙江省發(fā)展和改革研究所、浙江省人力資源和社會保障廳
