《政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發(fā)行指引》政策解讀
2018-01-19
5月4日，國家發(fā)改委印發(fā)了《政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發(fā)行指引》，這是國家發(fā)改委為推動PPP發(fā)展出臺的又一重大政策。該品種債券是為PPP項目融資包括運(yùn)營期再融資量身打造的，對于解決PPP項目融資難問題具有重要意義，可有效推動PPP項目可持續(xù)性發(fā)展。
一、PPP項目專項債的基本規(guī)定
（一）名詞解釋
PPP項目專項債券：由PPP項目公司或社會資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營、購買服務(wù)等PPP形式開展項目建設(shè)、運(yùn)營的企業(yè)債券。
發(fā)債主體為PPP項目公司或社會資本方（即：項目實(shí)施主體或其實(shí)際控制人）。PPP項目專項債可以是一般的“企業(yè)債”（依托企業(yè)主體信用發(fā)行，一般需要AA及以上信用等級企業(yè)或此類企業(yè)做擔(dān)保方可發(fā)行，我市有市國投、城投、交建三家，也可依托我市上市公司如將樂金森，永安林業(yè)發(fā)行），也可以是“項目收益?zhèn)?rdquo;（依托項目現(xiàn)金流發(fā)行，能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流）。
（二）支持項目類型
以特許經(jīng)營、購買服務(wù)等PPP形式開展項目建設(shè)、運(yùn)營的企業(yè)。（PPP項目的收費(fèi)模式為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助）。
?。ㄈ┲攸c(diǎn)支持領(lǐng)域
現(xiàn)階段支持重點(diǎn)為：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等13項傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項目。按國家層面來分，也就是說發(fā)改委主管的“基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域和財政部門主管的“公共服務(wù)”領(lǐng)域，都可以按照《指引》發(fā)行PPP項目專項債。
?。ㄋ模﹤Y金用途
發(fā)行PPP項目專項債券募集的資金，可用于PPP項目建設(shè)、運(yùn)營，或償還已直接用于項目建設(shè)的銀行貸款。同時規(guī)定，在償債保障措施完善的情況下，允許企業(yè)使用不超過50%的募集資金補(bǔ)充營運(yùn)資金（以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券除外）。
（五）債券發(fā)行條件
1.PPP項目專項債券應(yīng)符合《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》和國家發(fā)改委相關(guān)規(guī)范性文件的要求。其中，以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券，原則上應(yīng)符合《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》的要求。
注：根據(jù)《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第十八條“項目收入的認(rèn)定”規(guī)定：“債券存續(xù)期內(nèi)合法合規(guī)的財政補(bǔ)貼占項目收入的比例合計不得超過50%。”也就是說，政府付費(fèi)（項目公司全部收入來源于政府支付）的項目，以及可行性缺口補(bǔ)助中政府補(bǔ)助比例超過項目公司總收入50%的項目，是無法發(fā)行項目收益?zhèn)矡o法發(fā)行PPP項目專項債的。
2.PPP項目運(yùn)作應(yīng)規(guī)范、透明，已履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)和實(shí)施方案審查程序。鼓勵聘請具有相應(yīng)行業(yè)甲級資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)為項目編制可行性研究報告。
3.應(yīng)建立以PPP項目合同為核心的合同體系，相關(guān)合同文件應(yīng)合法、規(guī)范、有效，包含股東持股比例、項目運(yùn)營收益來源和標(biāo)準(zhǔn)、項目風(fēng)險分擔(dān)模式等內(nèi)容。
4.PPP項目應(yīng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流，項目收益優(yōu)先用于償還債券本息。來源于政府付費(fèi)和財政補(bǔ)貼的項目收益應(yīng)按規(guī)定納入中期財政規(guī)劃和年度財政預(yù)算。
5.傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目應(yīng)納入傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目庫（沒有提及“公共服務(wù)”類項目是否需要入庫）。
小結(jié)：上述5點(diǎn)發(fā)行條件，也表示只有規(guī)范的項目、合法合規(guī)的項目、優(yōu)質(zhì)的項目、入庫的項目，才能發(fā)行PPP項目專項債，才能獲得市場的認(rèn)可。
二、PPP項目專項債券的優(yōu)勢
?。ㄒ唬馁Y金使用方面來看，發(fā)行企業(yè)債的，允許企業(yè)使用不超過50%的債券募集資金用于補(bǔ)充營運(yùn)資金；而普通企業(yè)債募集資金來補(bǔ)充營運(yùn)資金的上限比例為40%。
（二）從發(fā)行條件來看，相比于一直以來依賴政府信用的城投債，PPP專項債券本身以項目本身信用為基礎(chǔ)，更加關(guān)注PPP 項目未來現(xiàn)金流，發(fā)行主體更加寬泛，主體和債務(wù)率的限制放寬，同時在增信措施方面，引入項目融資概念，具備一定條件的可以不設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制。這點(diǎn)對于資質(zhì)一般的平臺主體，在拓展融資渠道上有著很強(qiáng)的意義。
?。ㄈ膶徍诵蕘砜?，PPP項目專項債券比照加快和簡化審核類債券的審核程序，審核效率高，批復(fù)文件有效期比一般企業(yè)債券延長1年。
?。ㄋ模哪技Y金用途來看，募集資金既可以用于 PPP 項目建設(shè)、運(yùn)營，又可償還已直接用于項目建設(shè)的銀行貸款，用途十分靈活。
?。ㄎ澹娜谫Y成本來看，通過債券市場融資可以有效地為 PPP 項目資金定價，減少信息的不對稱性，降低PPP項目的融資成本。
?。膬攤绞絹砜矗l(fā)行人可根據(jù)項目資金回流的具體情況科學(xué)設(shè)計債券發(fā)行方案，支持合理靈活設(shè)置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式，債券存續(xù)期不得超過PPP項目合作期限（PPP專項債比企業(yè)債期限更長，可以覆蓋項目的全生命周期）。
三、項目收益?zhèn)c企業(yè)債對比的優(yōu)勢
（一）囊括了項目收益?zhèn)陌l(fā)行方式，有利于解決增信主體缺失問題。項目收益?zhèn)劳械氖琼椖孔陨淼默F(xiàn)金流，而不是項目公司的主體信用，一般僅需要進(jìn)行債項評級。這對于有限追索融資的、缺乏增信主體（政府方和社會資本方都不愿意為項目融資提供增信、擔(dān)保）的PPP項目，可謂是量身定做。
?。ǘ镻PP項目建設(shè)期融資提供了“專項融資工具”?！俄椖渴找?zhèn)芾頃盒修k法》第二十條規(guī)定：“項目收益?zhèn)技Y金投資項目原則上應(yīng)為已開工項目，未開工項目應(yīng)符合開工條件，并于債券發(fā)行后三個月內(nèi)開工建設(shè)。”也就是說三個月內(nèi)開工的項目和已開工的項目，都可以發(fā)行項目收益?zhèn)?ldquo;PPP項目專項債”如果發(fā)行的是項目收益?zhèn)?，即可以按照這一規(guī)定執(zhí)行。PPP項目專項債可以成為項目資本金、項目貸款之后的又一種項目建設(shè)資金來源。
四、《指引》與50號文之間的聯(lián)系
財政部等六部委于4月26日下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）中確指出“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”。
50號文和《指引》的同步推出，實(shí)際上是通過對投資基金等融資平臺的限制（部分區(qū)縣級的PPP項目的資金來源，其實(shí)是政府與社會資本方分別向銀行借，存在一定的風(fēng)險隱患），有助于地方債務(wù)風(fēng)險的防控與疏導(dǎo)，倒逼政府轉(zhuǎn)向規(guī)范的PPP模式，客觀上將大大推進(jìn)PPP的健康持續(xù)發(fā)展。所以兩者之間并不存在矛盾關(guān)系。
