中國(guó)PPP回歸理性：“規(guī)范”成下一步發(fā)展主基調(diào)
2018-01-04
中央自2014年起大力推廣PPP模式，隨后PPP呈現(xiàn)出爆炸式增長(zhǎng)。然而，在一批又一批轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目落地的同時(shí)，也出現(xiàn)不小隱患。基于此，2017年11月，財(cái)政部出臺(tái)92號(hào)文件，從項(xiàng)目入庫(kù)和入庫(kù)項(xiàng)目清理入手，劃定紅線，提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量，拉開(kāi)了PPP項(xiàng)目整肅、規(guī)范的大幕?！耙?guī)范”將成為中國(guó)PPP下一步發(fā)展的主基調(diào)，政策關(guān)注點(diǎn)也將從以前的落地率轉(zhuǎn)向規(guī)范性。監(jiān)管層強(qiáng)化PPP規(guī)范和監(jiān)管，短期來(lái)看，各類(lèi)產(chǎn)業(yè)資本和金融機(jī)構(gòu)的期望會(huì)有一定降溫，但從長(zhǎng)久來(lái)看，通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)管，優(yōu)勝劣汰，去偽存真，更有利于PPP市場(chǎng)健康發(fā)展。另外，未來(lái)民營(yíng)資本將會(huì)在PPP項(xiàng)目推進(jìn)中發(fā)揮更為重要的作用。PPP：從起飛，到平飛經(jīng)過(guò)四年的發(fā)展，“規(guī)范”將成為中國(guó)PPP下一步發(fā)展的主基調(diào)。2017年被稱(chēng)為PPP規(guī)范年，政策關(guān)注點(diǎn)也將從落地率轉(zhuǎn)向規(guī)范性，寧愿放慢腳步也要規(guī)范透明。與此同時(shí)，財(cái)政部將啟動(dòng)全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目大篩查，堅(jiān)決清理不規(guī)范項(xiàng)目。2017年11月1日，在財(cái)政部PPP中心和上海金融業(yè)聯(lián)合會(huì)主辦的第三屆中國(guó)PPP融資論壇上，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，截至今年9月底，全國(guó)已進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段的PPP項(xiàng)目達(dá)6778個(gè)，總投資額約10.1萬(wàn)億元，其中已落地項(xiàng)目2388個(gè)，投資額約4.1萬(wàn)億元。中國(guó)已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市常PPP改革正從“起飛”切換進(jìn)入“平飛”狀態(tài)。財(cái)政部副部長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌表示，PPP改革取得了預(yù)期成果?！疤貏e是在正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系、統(tǒng)籌政府市場(chǎng)兩個(gè)資源方面，進(jìn)行了先行先試的探索。”史耀斌表示，目前PPP改革已建立起“五位一體”制度體系，形成了一個(gè)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目。在肯定成績(jī)的同時(shí)，史耀斌也坦言，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對(duì)新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡(jiǎn)單化作政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善、社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過(guò)高等泛化異化問(wèn)題，積累了一些隱性風(fēng)險(xiǎn)。史耀斌說(shuō)，要嚴(yán)守底線，狠抓規(guī)范管理。防止將商業(yè)項(xiàng)目和純工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資，堅(jiān)決剔除不規(guī)范項(xiàng)目。史耀斌提出了5點(diǎn)規(guī)范意見(jiàn)：細(xì)化措施，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)控制；完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，防止風(fēng)險(xiǎn)不合理轉(zhuǎn)移；加強(qiáng)財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)，嚴(yán)守財(cái)政支出10%的“紅線”；控制實(shí)體企業(yè)融資杠桿倍數(shù)，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)部門(mén)監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控，預(yù)防金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)將這番措辭嚴(yán)厲的講話，解讀為監(jiān)管層對(duì)一路高歌猛進(jìn)的PPP“踩下了剎車(chē)”。三大風(fēng)險(xiǎn)史耀斌話音剛落，多部委規(guī)范文件即接踵而至。2017年11月16日，財(cái)政部網(wǎng)站公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，通過(guò)負(fù)面清單嚴(yán)控新項(xiàng)目入庫(kù)，并劃出七條“紅線”，對(duì)總投資超17萬(wàn)億元的萬(wàn)余個(gè)PPP入庫(kù)存量項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，清退不合規(guī)項(xiàng)目，并要求在2018年3月底前完成。與此同時(shí)，國(guó)資委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，從強(qiáng)化集團(tuán)管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格規(guī)模控制、優(yōu)化合作安排、規(guī)范會(huì)計(jì)核算、嚴(yán)肅責(zé)任追究6方面來(lái)防范中央企業(yè)參與PPP的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。隨后，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了10條指導(dǎo)意見(jiàn)，其中包括，分類(lèi)施策支持民間資本參與PPP項(xiàng)目、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)、加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度、評(píng)選民間資本PPP項(xiàng)目典型案例等。國(guó)資委的出手，讓市場(chǎng)稍感意外。此前，國(guó)資委出臺(tái)的相關(guān)文件直接下發(fā)到央企，對(duì)外公布的并不多，此舉向市場(chǎng)傳遞出政策趨緊的信號(hào)。實(shí)際上，監(jiān)管層對(duì)PPP的違規(guī)亂象早已警覺(jué)。自2013年以來(lái)，財(cái)政部、發(fā)改委下發(fā)的規(guī)范性文件已達(dá)幾十個(gè)。國(guó)資委強(qiáng)力規(guī)范約束央企在PPP領(lǐng)域的動(dòng)作事出有因。4年來(lái)，央企在PPP市場(chǎng)跑馬圈地，招致地方國(guó)企與社會(huì)資本的不滿。在清華PPP研究中心首席專(zhuān)家王守清看來(lái)，中央地方關(guān)系緊張分三個(gè)層面：一、中央規(guī)范PPP的意圖是去杠桿，減少地方政府債務(wù)，而地方政府更多是考慮上項(xiàng)目出政績(jī)；二、地方國(guó)企很惱火央企搶走本該是自己的項(xiàng)目，目前很多地方國(guó)企平臺(tái)公司日子很不好過(guò)，有的甚至活不下去；三、央企重資產(chǎn)輕經(jīng)營(yíng)，民企重經(jīng)營(yíng)輕資產(chǎn)，許多經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目被央企掠走，民企自然不甘心?！氨M管財(cái)政部、發(fā)改委一定程度上摁住了地方政府，但對(duì)央企卻束手無(wú)策，此番國(guó)資委出手約束，意味著規(guī)范加碼。”王守清告訴《中國(guó)新聞周刊》，國(guó)資委盡量與財(cái)政部、發(fā)改委標(biāo)齊，保持規(guī)范的延續(xù)。不過(guò)，監(jiān)管層尚未形成聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，多頭監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。財(cái)政部金融司司長(zhǎng)王毅從地方政府、社會(huì)資本、中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)三個(gè)方面，直指PPP改革4年來(lái)累積的顯性風(fēng)險(xiǎn)。他說(shuō)，在地方政府方面，有的地方過(guò)于重視融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)，過(guò)于重視短期投資效果，而輕視長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)防范。有些地區(qū)出現(xiàn)了一哄而上、大干快上的苗頭。同時(shí)，相關(guān)人員的操作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐能力還有待提高，“兩個(gè)論證”(物有所值評(píng)價(jià)論證和財(cái)政承受能力論證)沒(méi)有扎扎實(shí)實(shí)地開(kāi)展。在社會(huì)資本方面，有的社會(huì)資本注重短期利益而輕視長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，“項(xiàng)目建好就拿錢(qián)，項(xiàng)目落地就走人。有的社會(huì)資本通過(guò)虛增工程造價(jià)賺取短期暴利。不少社會(huì)資本自有資金實(shí)力不足，‘穿透’看，發(fā)現(xiàn)資本金都是借款，‘小馬拉大車(chē)’?！蓖跻阏f(shuō)，這種情況下，社會(huì)資本難以分擔(dān)長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)，PPP難以發(fā)揮應(yīng)有作用。在中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)PPP相關(guān)法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過(guò)程當(dāng)中。中介市場(chǎng)缺乏行業(yè)自律和政府有效監(jiān)管，服務(wù)水平有待提高。為此，財(cái)政部在PPP頂層設(shè)計(jì)上將進(jìn)行4個(gè)轉(zhuǎn)變：第一，從單純關(guān)注項(xiàng)目落地?cái)?shù)量，向關(guān)注項(xiàng)目規(guī)范性轉(zhuǎn)變；第二，從重視增量項(xiàng)目，向更加重視存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)變；第三，從關(guān)注短期效益，向關(guān)注中長(zhǎng)期效益轉(zhuǎn)變；第四，在力所能及的情況下，更好地推動(dòng)中國(guó)企業(yè)以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發(fā)展。接受《中國(guó)新聞周刊》采訪的專(zhuān)家普遍認(rèn)為，隨著參與監(jiān)管部門(mén)的增多，PPP投資一改往日追求速度的局面，開(kāi)始注重入庫(kù)項(xiàng)目的質(zhì)量。國(guó)資委要求央企資產(chǎn)負(fù)債率高于90%、近兩年連續(xù)虧損或資金實(shí)力薄弱的子企業(yè)，原則上不得單獨(dú)投資PPP業(yè)務(wù)。王守清認(rèn)為，這意味著，地方國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)參與PPP的空間寬松了一些。在降杠桿的大背景下，財(cái)政部直接將不合規(guī)PPP項(xiàng)目清理出庫(kù)讓業(yè)內(nèi)觸動(dòng)，市場(chǎng)擔(dān)心未來(lái)清理范圍會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，甚至擔(dān)心PPP是否還會(huì)繼續(xù)做下去。財(cái)政部PPP中心副主任韓斌喊話市場(chǎng)，稱(chēng)不應(yīng)過(guò)分解讀。“只是重申存量規(guī)定，從而起到規(guī)范PPP的作用，但制度本身并未發(fā)生變化。”提高民營(yíng)企業(yè)參與度截至2017年9月，2017年新成交的PPP項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到3.17萬(wàn)億元。其中僅8大建筑央企：即中國(guó)鐵建、中國(guó)中鐵、中國(guó)交建、中國(guó)建筑、中國(guó)電建、中國(guó)能建、中國(guó)中冶、中國(guó)化學(xué)，就中標(biāo)429個(gè)，總投資額達(dá)1.54萬(wàn)億元。而社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)，自2014年至今共約1200家參與了國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目，中標(biāo)項(xiàng)目2348個(gè)，占比為47.5%；規(guī)模為1.9萬(wàn)億元，占比為25.1%。“中央原本希望借助PPP模式推出一批公私合作、公私雙贏的項(xiàng)目，化解地方政府債務(wù)，但就各地已簽項(xiàng)目的合作方來(lái)看，央企超過(guò)一半。”國(guó)家發(fā)改委城市交通研究院院長(zhǎng)張國(guó)華接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)尚未成為主力，意味著中央的愿望落空，地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)手央企，最終變成中央政府債務(wù)，背離了中央的初衷。在王守清看來(lái)，地方政府在“穩(wěn)增長(zhǎng)”的壓力下，優(yōu)先推出的往往是大型或特大型公共設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，也有一些是為圖簡(jiǎn)便將零散項(xiàng)目打包進(jìn)入PPP模式，融資需求大多在幾十億上百億甚至幾百億元，民營(yíng)企業(yè)因?yàn)椴痪邆淙绱藦?qiáng)大的融資能力而被拒之門(mén)外。民營(yíng)企業(yè)自身的弱點(diǎn)，也限制了其參與大型基建PPP項(xiàng)目。大多數(shù)民企資金實(shí)力不強(qiáng)，融資渠道窄，成本很高?；蛘呒夹g(shù)資質(zhì)不夠，一些大項(xiàng)目存在技術(shù)壁壘。也有個(gè)別民營(yíng)企業(yè)信譽(yù)不好，有的甚至?xí)苈贰Ａ硗?，現(xiàn)在的PPP合作中，有的地方政府還停留在傳統(tǒng)思維中，喜歡“擺架子”，認(rèn)為是政府“批準(zhǔn)”給社會(huì)資本方做PPP項(xiàng)目，而不是雙方之間平等合作。同時(shí)，政府與社會(huì)資本的合作，又容易招致質(zhì)疑，地方官員還存在著這樣那樣的顧忌。部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)為規(guī)避“道德風(fēng)險(xiǎn)”，會(huì)優(yōu)先選擇國(guó)有企業(yè)。河南汝州市委時(shí)任市委書(shū)記高建軍(目前已升任河南省開(kāi)封市委副書(shū)記、代市長(zhǎng))表示，該市推出的PPP項(xiàng)目，合作方是以央企、國(guó)企、專(zhuān)業(yè)實(shí)力明顯的民營(yíng)企業(yè)來(lái)排序。他解釋說(shuō)，與民營(yíng)企業(yè)合作的風(fēng)險(xiǎn)太大，別的不說(shuō)，資金鏈一斷，項(xiàng)目就功虧一簣。另一方面，很多PPP項(xiàng)目民企也“不敢進(jìn)”。PPP項(xiàng)目多是公益性質(zhì)，本著“盈利不暴利”的原則，地方政府紛紛壓低了投資回報(bào)空間，有些項(xiàng)目的回報(bào)率甚至低至5%，國(guó)有企業(yè)因融資成本較低，比民營(yíng)企業(yè)對(duì)低回報(bào)率承受力更強(qiáng)。與此同時(shí)，PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)存在一定時(shí)滯，投資收益率對(duì)民營(yíng)企業(yè)不具備吸引力。另外，不少地方政府將公益性PPP項(xiàng)目拿出來(lái)讓社會(huì)資本做，有經(jīng)營(yíng)收益的項(xiàng)目則留給政府自己的平臺(tái)公司做，這也導(dǎo)致社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本無(wú)人問(wèn)津。同時(shí)，很多PPP項(xiàng)目未能建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。不少地方政府認(rèn)為PPP就是政府少花錢(qián)，或者不花錢(qián)，盡可能多地降低政府風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方，收益卻沒(méi)有給予相應(yīng)考慮。民企的另一個(gè)擔(dān)心是政策性風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目期限一般都在10年以上，社會(huì)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔(dān)心“新官不理舊賬”的政府換屆風(fēng)險(xiǎn)，很多項(xiàng)目參與方擔(dān)心項(xiàng)目會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)換屆而缺乏應(yīng)有的利益保障。但現(xiàn)實(shí)中也有不少政府帶頭履約的案例。比如河北固安縣政府，2002年就固安工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目與民營(yíng)企業(yè)華夏幸福簽訂長(zhǎng)期PPP模式開(kāi)發(fā)協(xié)議，雙方合作至今歷經(jīng)4任縣委書(shū)記、5位縣長(zhǎng)。政府做好整體項(xiàng)目規(guī)劃的審批、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的決策和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，企業(yè)提供規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。這一合作樣本得到國(guó)務(wù)院辦公廳的通報(bào)表?yè)P(yáng)。史耀斌在上述論壇上表示，PPP改革要?jiǎng)?chuàng)造公平有序的營(yíng)商環(huán)境，提高民營(yíng)企業(yè)參與度，他特別提及“要保證企業(yè)合理投資收益，政府要帶頭遵法履約”。地方政府的短板清華PPP研究中心首席專(zhuān)家王守清在參與大量PPP項(xiàng)目決策咨詢(xún)服務(wù)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起方，地方政府還存在很多的問(wèn)題。他說(shuō)，很多地方政府對(duì)PPP不是一知半解，而是完全不解，有的是“勉為其難”，更多的是“摸著石頭”走，“硬著頭皮”干，甚至有的從思想上抵觸。“極少遇到真正了解PPP政策和實(shí)務(wù)操作的政府官員。”王守清說(shuō)，大部分人對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)有嚴(yán)重偏差。不少地方官員認(rèn)為，與傳統(tǒng)模式相比，采用PPP模式的流程比預(yù)想要復(fù)雜和困難；還有的認(rèn)為用“BT”模式就很好，合同一簽又方便又省事，為什么又花錢(qián)又浪費(fèi)時(shí)間搞“實(shí)施方案、財(cái)政承受能力評(píng)審、物有所值評(píng)價(jià)”？專(zhuān)業(yè)上也有欠缺。按照財(cái)政部有關(guān)規(guī)范性文件要求，PPP項(xiàng)目操作共分5個(gè)階段19個(gè)流程。對(duì)地方政府而言，完整走完這套合規(guī)流程非常困難。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第十條規(guī)定，“政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作”。實(shí)際上，很多政府部門(mén)完全是被動(dòng)地成為了PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，因?yàn)椴欢甈PP專(zhuān)業(yè)知識(shí)，不知道要干什么，也沒(méi)有具體的內(nèi)設(shè)科室或?qū)ｉT(mén)人員來(lái)對(duì)接對(duì)內(nèi)對(duì)外的工作。政府方在PPP實(shí)施過(guò)程中“不懂、不知、不愿”，特別是“外行人做事”的現(xiàn)象，給PPP的實(shí)施留下了隱患。在王守清看來(lái)，由于缺乏PPP運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)人才和專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)存在的PPP項(xiàng)目推進(jìn)較慢，操作不規(guī)范，實(shí)施過(guò)程中不斷出現(xiàn)矛盾。短期內(nèi)提升地方官員PPP的專(zhuān)業(yè)性操作并不現(xiàn)實(shí)。河南汝州市時(shí)任市委書(shū)記高建軍在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)坦言，現(xiàn)實(shí)的考慮是借用咨詢(xún)中介機(jī)構(gòu)“外腦”，提升對(duì)PPP的實(shí)操水平。但問(wèn)題并沒(méi)有因此得到解決。一方面，專(zhuān)業(yè)能力所限，面對(duì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提供的實(shí)施方案，看不明白也無(wú)從下手，更不知道如何去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和提出問(wèn)題；另一方面，盡管全國(guó)多數(shù)省市財(cái)政部門(mén)都建立了“PPP項(xiàng)目入庫(kù)咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄”，但對(duì)絕大多數(shù)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，操作PPP都是第一次，對(duì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)能做什么，做到什么程度，服務(wù)質(zhì)量的好壞等一無(wú)所知，容易偏聽(tīng)偏信。王守清說(shuō)，中國(guó)PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的水平良莠不齊，不少咨詢(xún)機(jī)構(gòu)缺乏職業(yè)道德約束，在承接PPP咨詢(xún)服務(wù)時(shí)會(huì)大包大攬，直到實(shí)施方案無(wú)法通過(guò)專(zhuān)家評(píng)審和專(zhuān)業(yè)論證時(shí)，才發(fā)現(xiàn)很多咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的水平大都言過(guò)其實(shí)?！拔覀円仓?，(只有)最大限度地學(xué)習(xí)和選擇合適的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。”高建軍告訴《中國(guó)新聞周刊》，即便是走過(guò)了合規(guī)流程，如何找到合格的社會(huì)資本，又是橫亙?cè)诿媲暗碾y題。對(duì)于地方官員的苦衷，王守清理解，但不太認(rèn)同。他說(shuō)，地方官員迫于政績(jī)和穩(wěn)增長(zhǎng)壓力，希望PPP項(xiàng)目盡快落地，這可以理解，但項(xiàng)目做得穩(wěn)一點(diǎn)事實(shí)上沒(méi)有壞處。“總比問(wèn)題一大堆，焦頭爛額好?！睉T性的阻礙融資是PPP項(xiàng)目“投、融、管、退”四個(gè)環(huán)節(jié)中非常重要的一環(huán)，合理的融資方案和規(guī)范的融資行為是PPP項(xiàng)目成功的重要保障。在實(shí)踐操作中，一些PPP項(xiàng)目的融資行為不規(guī)范、不合理，給PPP項(xiàng)目的實(shí)施埋下隱患。王守清告訴《中國(guó)新聞周刊》，金融機(jī)構(gòu)股權(quán)投資要求明股實(shí)債、固定回報(bào)，同時(shí)希望提前退出。退出的方式主要是讓政府直接擔(dān)保或出具承諾函，這顯然違反現(xiàn)有PPP的相關(guān)政策。此外，金融機(jī)構(gòu)在選擇項(xiàng)目時(shí)，會(huì)優(yōu)先選擇政府付費(fèi)項(xiàng)目，其次是可行性缺口補(bǔ)助模式項(xiàng)目，盡量不做使用者付費(fèi)模式項(xiàng)目，不愿意分擔(dān)市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)的偏好，也是使用者付費(fèi)模式PPP項(xiàng)目落地率低的重要原因。當(dāng)前，政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)三類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量，占比分別為39.7%、31.6%和31.5%，規(guī)模大體相當(dāng)。但三類(lèi)項(xiàng)目實(shí)際落地率差別較大，政府付費(fèi)模式為17.4%，可行性缺口補(bǔ)助模式為16.8%，使用者付費(fèi)模式僅為8.9%。金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目不積極、不規(guī)范的原因，一方面是金融機(jī)構(gòu)缺乏操作PPP的經(jīng)驗(yàn)、能力和人才，一些國(guó)有銀行的省級(jí)分行，近三年多來(lái)甚至都還未做過(guò)PPP項(xiàng)目；另一方面，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，仍沿用“債權(quán)”慣性思維來(lái)做PPP股權(quán)投資，缺乏“股權(quán)”思維，因此希望投資能做到明股實(shí)債、保底回報(bào)和提前退出。一直以來(lái)，銀行在做傳統(tǒng)政府類(lèi)項(xiàng)目形成的共識(shí)是，凡是與政府信用掛鉤的項(xiàng)目都是沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)的，只要政府肯出函(納入財(cái)政預(yù)算的人大決議、安慰函、兜底函等等)，風(fēng)險(xiǎn)一定可控。即便是政府可能因?yàn)榱鲃?dòng)性問(wèn)題不能按期償還貸款本息，也不至于形成壞賬、死賬，即使有風(fēng)險(xiǎn)，放貸責(zé)任也小，因?yàn)椤叭鉅€在鍋里”。此外，金融機(jī)構(gòu)更多情況下是以“甲方”的慣性思維在做PPP項(xiàng)目，缺乏“乙方”的思維，這令民營(yíng)企業(yè)頗為不忿，抱怨其“一點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)都不愿承擔(dān)，只想躺著掙錢(qián)”。融資是PPP項(xiàng)目落地和實(shí)施的關(guān)鍵。王守清建議地方政府在招標(biāo)文件中，要為便于融資留出空間，要及時(shí)出具納入年度財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的人大決議，這是金融機(jī)構(gòu)股權(quán)和債權(quán)出資的前提條件；產(chǎn)業(yè)投資人在投標(biāo)前要落實(shí)好融資方案，聯(lián)合產(chǎn)業(yè)基金一起投標(biāo)時(shí)，最好找具有大型商業(yè)銀行背景的產(chǎn)業(yè)基金；金融機(jī)構(gòu)則要轉(zhuǎn)變觀念和思路，盡快積累操作PPP業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)PPP業(yè)務(wù)的人才，搶占市常對(duì)于PPP政策的制定和監(jiān)管部門(mén)，要充分認(rèn)識(shí)到融資問(wèn)題已經(jīng)成為PPP發(fā)展的“瓶頸”。在控制地方債務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，要從政策層面進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)PPP模式的融資行為。對(duì)于呼聲很高PPP的立法，財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)周勁松在論壇上透露，2016年7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議后，由法制辦牽頭立法工作小組，目前仍處在征求意見(jiàn)階段，名稱(chēng)仍存爭(zhēng)議?，F(xiàn)實(shí)的考慮是，按照實(shí)際急需、問(wèn)題導(dǎo)向的原則，先盡快地出臺(tái)一部條例，以規(guī)范現(xiàn)實(shí)中的需要。王守清認(rèn)為，法最宏觀，再下來(lái)是條例、規(guī)章、政策，現(xiàn)在這么多政策已夠用。他認(rèn)為PPP立法已沒(méi)有2014、2015年時(shí)那么急迫，問(wèn)題在于政策容易變。此外，有很多法已經(jīng)存在，只是與PPP有沖突，應(yīng)該先解決沖突問(wèn)題，不能為立法而立法。他建議全國(guó)人大對(duì)沖突的部分出臺(tái)解釋?zhuān)忉尣涣藙t修改，做一個(gè)頂層設(shè)計(jì)。他說(shuō)目前缺少一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院法制辦只能協(xié)調(diào)發(fā)改委和財(cái)政部形成條例救急，但條例層級(jí)低，顯然解決不了全部問(wèn)題。PPP“出海”11月1日，承載了多項(xiàng)務(wù)實(shí)合作事項(xiàng)的《共建亞太地區(qū)PPP聯(lián)絡(luò)網(wǎng)合作備忘錄》在上海簽署。這份由中國(guó)財(cái)政部和聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)共同推動(dòng)的文件，旨在加強(qiáng)亞太地區(qū)PPP和基礎(chǔ)設(shè)施融資網(wǎng)絡(luò)，分享PPP和基礎(chǔ)設(shè)施融資信息與經(jīng)驗(yàn)，支持“一帶一路”沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。這意味著，不論在理論研討領(lǐng)域還是在實(shí)務(wù)領(lǐng)域，運(yùn)用PPP模式支持“一帶一路”倡議，都取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。中國(guó)已成為“一帶一路”23個(gè)沿線國(guó)家的最大貿(mào)易伙伴，成為許多沿線國(guó)家主要投資來(lái)源地，合作涵蓋農(nóng)林開(kāi)發(fā)、能源資源、加工制造、物流運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)領(lǐng)域，一批重大項(xiàng)目已陸續(xù)落地。財(cái)政部PPP中心主任焦小平表示，PPP將會(huì)幫助“一帶一路”沿線國(guó)家解決政府基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問(wèn)題，又能創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)鏈、新的增長(zhǎng)點(diǎn)。但中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司執(zhí)行董事財(cái)務(wù)總監(jiān)傅俊元告誡說(shuō)，走出去的企業(yè)做PPP項(xiàng)目，要根據(jù)自身實(shí)力和專(zhuān)業(yè)慎重選擇。傅俊元說(shuō)，絕大多數(shù)項(xiàng)目不太適合做PPP，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期長(zhǎng)、回報(bào)低，加上有些國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境都不是很理想，有一定的風(fēng)險(xiǎn)。他建議財(cái)政部對(duì)中國(guó)企業(yè)走出去實(shí)施PPP項(xiàng)目也提供一些規(guī)范性的意見(jiàn)，避免企業(yè)盲目出去做PPP。專(zhuān)家們表示，盡管海外PPP項(xiàng)目存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，但中國(guó)企業(yè)經(jīng)過(guò)上一輪“走出去”的風(fēng)險(xiǎn)洗禮，風(fēng)險(xiǎn)控制能力已有很大的提高。在那些已經(jīng)展現(xiàn)出誠(chéng)意的國(guó)家，已經(jīng)有PPP基礎(chǔ)政策的國(guó)家，中國(guó)企業(yè)要抓住機(jī)會(huì)。捷克共和國(guó)駐上海總領(lǐng)事理查德·卡爾帕奇認(rèn)為，一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目，意味著需要幾個(gè)基本的組件。首先要有一個(gè)有膽量的政府，它知道自己在做什么；第二個(gè)要做一個(gè)很好的可持續(xù)性報(bào)告，要做很好的盡職調(diào)查，并且要了解你的合作伙伴。
