城軌交通引入PPP要慎重區(qū)域一體化發(fā)展是趨勢(shì)
2018-04-11
截至2017年末，我國(guó)共有34個(gè)城市開通軌道交通并投入運(yùn)營(yíng)。但高速跨越發(fā)展中存在的不規(guī)范投融資模式風(fēng)險(xiǎn)、多種城軌制式搭配不當(dāng)、城軌行業(yè)人才缺乏、乘客文明程度有待提高等多方面問題，都將直接影響未來城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。日前，中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布了《2017年城市軌道交通行業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。報(bào)告顯示，2017年，我國(guó)內(nèi)地城軌交通完成建設(shè)投資4762億元，新增運(yùn)營(yíng)里程880公里，同比增長(zhǎng)21.2%。截至2017年末，共計(jì)34個(gè)城市開通軌道交通并投入運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)里程已達(dá)5033公里。城軌交通在線網(wǎng)規(guī)模快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著運(yùn)營(yíng)管理能力相對(duì)滯后的現(xiàn)實(shí)問題。今年3月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》，明確從構(gòu)建綜合治理體系、有序統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)等六個(gè)方面保障城市軌道交通安全運(yùn)行。中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受采訪時(shí)表示，作為改革開放最富成果的標(biāo)志性領(lǐng)域之一，城軌交通的建設(shè)發(fā)展始終闡釋著滿足人民群眾對(duì)城市進(jìn)步與美好生活向往的主題。新時(shí)代下，城軌交通亟需從高速跨越發(fā)展階段邁向高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)從“城軌大國(guó)”向“城軌強(qiáng)國(guó)”轉(zhuǎn)變。城軌交通引入PPP要慎重要投入巨額建設(shè)資金，又面臨投資回報(bào)周期長(zhǎng)、客流量大小不確定因素多、政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)重、運(yùn)營(yíng)管理專業(yè)性強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)問題?！皣?guó)家推廣PPP模式的一個(gè)初衷，是通過投融資體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，將社會(huì)資本引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?？傮w看，PPP發(fā)展趨勢(shì)是不錯(cuò)的，但在城軌交通建設(shè)領(lǐng)域，PPP不一定都合適。”中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)周曉勤說。周曉勤表示，與城市改造、垃圾、自來水和污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，城市軌道交通有其特殊性：一是城軌交通設(shè)施投資量巨大，一般社會(huì)投資人難以承受；二是城軌交通的準(zhǔn)公共交通屬性，決定其收益受政府限制并享受財(cái)政補(bǔ)貼。“以地鐵為例，過去1公里投入5億元左右，現(xiàn)在超過10億元已成常態(tài)。這么大的投資規(guī)模，一般社會(huì)資本承受不了?！敝軙郧诒硎?，城軌交通引入PPP一方面需要投入巨額建設(shè)資金，另一方面又面臨投資回報(bào)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)后影響客流量大小不確定因素多、政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)重、運(yùn)營(yíng)管理專業(yè)性強(qiáng)等諸多現(xiàn)實(shí)問題，因此，城軌交通引入PPP要慎之又慎。既然存在上述弊端，為何當(dāng)下城軌交通的PPP合作又如此火爆？對(duì)此，周曉勤表示，分析PPP社會(huì)資本投資方的資本構(gòu)成不難發(fā)現(xiàn)，這些社會(huì)資本大多數(shù)來自中鐵工、中鐵建、中建等央企，也有像綠地這樣一些效益比較好的房地產(chǎn)公司，上述企業(yè)近年來整體效益不錯(cuò)，國(guó)家大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為其提供了“有利可圖”的投資渠道。不過，這些多數(shù)名為PPP、實(shí)則BT模式的不規(guī)范PPP運(yùn)作方式，也帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。在周曉勤看來，PPP本身是建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓的全過程，但現(xiàn)在的社會(huì)資本要么是工程單位，要么是房地產(chǎn)企業(yè)，缺乏城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)?！敖ㄔO(shè)只是幾年時(shí)間，運(yùn)營(yíng)管理卻是百年之計(jì)，建完之后誰來運(yùn)營(yíng)？最后的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者仍然是政府?！敝軙郧谡f。“我們說城軌交通引入PPP要慎重，并不是說就不做了，實(shí)際上軌道PPP也有成功的案例，關(guān)鍵是要考慮清楚哪些能做、哪些不能做?！敝軙郧谂e例道，北京地鐵4號(hào)線是成功的PPP項(xiàng)目，合作方港鐵公司擁有全套建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，其先進(jìn)運(yùn)營(yíng)理念對(duì)于北京城軌交通行業(yè)發(fā)展起到了示范作用。區(qū)域一體化發(fā)展是趨勢(shì)隨著城市化進(jìn)程的加快，城市間軌道交通的互聯(lián)互通已逐漸成為行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，城軌交通一體化發(fā)展是必然趨勢(shì)，但之前也走過一些彎路?！敝袊?guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)宋敏華介紹，從廣州到佛山的“廣佛線”是我國(guó)最早運(yùn)營(yíng)的跨區(qū)域城軌線路。在同城化的進(jìn)程中，這兩個(gè)城市攜手探索軌道交通互聯(lián)互通的可行性，取得了初步經(jīng)驗(yàn)。據(jù)介紹，最早的跨區(qū)域省際城軌是上海11號(hào)線。該線從上海出發(fā)，一直延伸到江蘇昆山的花橋鎮(zhèn)。此外，珠三角地區(qū)的東莞、中山等地，鄭汴一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群等相關(guān)城市，都已提出或正在進(jìn)行城軌交通一體化建設(shè)的規(guī)劃。2014年12月30日，京津冀三省市政府和中國(guó)鐵路總公司正式簽署合作協(xié)議，以市場(chǎng)化模式運(yùn)作成立了總投資100億元的京津冀城際鐵路投資有限公司?！熬┙蚣匠擒壉毁x予區(qū)域交通一體化率先突破的先行者、城際鐵路建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作的嘗試者等多項(xiàng)使命。”在宋敏華看來，“軌道上的京津冀”適應(yīng)了區(qū)域發(fā)展的新要求，是對(duì)城軌交通發(fā)展模式的創(chuàng)新和探索，“對(duì)于優(yōu)化改善區(qū)域交通出行結(jié)構(gòu)，打造以三地為整體的統(tǒng)一交通線網(wǎng)，構(gòu)建以市場(chǎng)為平臺(tái)的新型城軌建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方式，具有樣板意義”。宋敏華表示，城軌交通就像人體的血管系統(tǒng)，既要有大運(yùn)力的主動(dòng)脈，也要有密布的毛細(xì)血管網(wǎng)絡(luò)。比如，日本東京被認(rèn)為是城軌交通做得最好的城市之一，在其3000公里的軌道交通中，地鐵運(yùn)營(yíng)里程僅有300多公里，而剩余約九成的運(yùn)營(yíng)線路則通過輕軌、市域快軌、磁浮交通等多種制式實(shí)現(xiàn)順暢切換，確保城軌交通的高效運(yùn)行。“一個(gè)好的城軌交通網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)該是高低搭配、長(zhǎng)短接濟(jì)的，它不僅僅就軌交而軌交，更多的是要考慮城市的規(guī)劃和布局，考慮市民出行的方便程度。”宋敏華強(qiáng)調(diào)。重回量力而行發(fā)展軌道行業(yè)人力資源短缺、乘客配合度不高、建得起養(yǎng)不起等問題將迫使我國(guó)城軌發(fā)展逐步回到量力而行的軌道從2003年《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)通知》印發(fā)，到近期《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行意見》出臺(tái)，國(guó)家層面對(duì)于軌道交通的關(guān)注點(diǎn)也從建設(shè)轉(zhuǎn)向運(yùn)行，凸顯了當(dāng)前我國(guó)城軌交通轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫性?！耙郧拔覀兊闹攸c(diǎn)是‘建’，因?yàn)槲覀儧]有；現(xiàn)在我們有了，重點(diǎn)要轉(zhuǎn)向‘運(yùn)’。建是短期的，運(yùn)是長(zhǎng)期的，運(yùn)的安全風(fēng)險(xiǎn)一點(diǎn)不比建來得少１宋敏華說。宋敏華表示，目前城軌交通領(lǐng)域一個(gè)最大的問題就是人力資源短缺，這也是很多城市所忽略的，“之所以我們一直在呼吁，是因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)人力資源在短時(shí)間里是培訓(xùn)不出來的，從開始培養(yǎng)到最后上崗，沒3年不可能”。據(jù)悉，中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)3年前曾組織專家對(duì)行業(yè)人才發(fā)展進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃。規(guī)劃顯示，未來城軌行業(yè)至少需要40萬人以上，但目前我國(guó)僅有20萬人左右。與此同時(shí)，行業(yè)內(nèi)部人才過度流動(dòng)、無序流動(dòng)等問題，客觀上也對(duì)城軌行業(yè)的發(fā)展形成了阻礙。在宋敏華看來，提高乘客的文明程度，對(duì)于提高城軌運(yùn)行效率同樣重要。“從技術(shù)層面來看，讓城軌提高開行速度，可以有很多種設(shè)計(jì)方案，當(dāng)然也會(huì)增加不菲的投入，但如果乘客配合到位，則可以把現(xiàn)有的運(yùn)營(yíng)能力提高30%。”宋敏華表示，東京城軌的設(shè)備其實(shí)并不如北京的先進(jìn)，但運(yùn)行效率卻比北京高出不少，一個(gè)重要原因就是乘客的高配合度。“我們可以自豪地說我們是軌道大國(guó)，但距離軌道強(qiáng)國(guó)還有很長(zhǎng)一段路要走。建得起養(yǎng)不起，這將是今后城軌交通潛在的一個(gè)大問題?！敝軙郧诒硎?，近些年城軌建設(shè)的速度確實(shí)快了點(diǎn)，未來一段時(shí)間，以地鐵為代表的城軌建設(shè)保持在每年新開通運(yùn)營(yíng)200多公里的增長(zhǎng)是比較合適的。在各方努力下，城軌發(fā)展將逐步回到量力而行的軌道上。
