如何化解公路建設(shè)債務(wù)?
2020-09-04 來(lái)源:中國(guó)高速公路 作者:周?chē)?guó)光

  公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展固然可喜,但也需要對(duì)相應(yīng)產(chǎn)生的公路建設(shè)債務(wù)問(wèn)題加大關(guān)注力度。

  伴隨著公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展,公路網(wǎng)規(guī)模的逐步拓展,公路建設(shè)債務(wù)管理問(wèn)題日益突出。

  不可否認(rèn),在現(xiàn)階段包括公路在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),還離不開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目投資以債務(wù)資金為主要資金來(lái)源的債務(wù)模式。

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  公路建設(shè)債務(wù)管理所面臨的形勢(shì)和任務(wù)

  按照交通運(yùn)輸部披露的與收費(fèi)公路發(fā)展相關(guān)的數(shù)據(jù),全國(guó)發(fā)展收費(fèi)公路累計(jì)投入的債務(wù)資金,從2013年底的33576億元增加到了2018年底的61779億元;年末的債務(wù)余額,從2013年底的34308億元增加到了2018年底的56914億元。

  但這還僅僅是已建成收費(fèi)公路的建設(shè)債務(wù),尚未包括在建收費(fèi)公路項(xiàng)目的建設(shè)債務(wù)。

  作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施重要組成部分的公路基礎(chǔ)設(shè)施,現(xiàn)行體制下其投資建設(shè)主體屬于地方各級(jí)人民政府。

  除了有限的財(cái)政資金以外,地方人民政府從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,逐步加大利用銀行借款等債務(wù)資金建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施的力度,這是導(dǎo)致公路建設(shè)債務(wù)逐年增加的重要原因。

  由于2014年8月31日修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》開(kāi)始禁止地方政府從銀行等金融機(jī)構(gòu)借款融資,地方政府利用債務(wù)資金發(fā)展公益性事業(yè)的途徑,逐步轉(zhuǎn)向發(fā)行地方政府債券,包括一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券。

  地方債券資金逐步加大了投入公路建設(shè)領(lǐng)域的力度。

  從2015年實(shí)行修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》開(kāi)始,財(cái)政部逐步擴(kuò)大下達(dá)的地方政府新增債務(wù)的限額,從2015年的6000億元,逐年增加到了2019年的30800億元。

  其中,地方政府一般債券額度由2015年的5000億元增加到2019年的9300億元;專(zhuān)項(xiàng)債券額度規(guī)模由2015年的1000億元增加到2019年的21500億元。

  為了帶動(dòng)有效投資支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需,財(cái)政部在2019年11月提前下達(dá)了2020年新增專(zhuān)項(xiàng)債券限額1萬(wàn)億元,要求盡快落實(shí)到具體項(xiàng)目,早日發(fā)行,早日使用,盡早實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的有效拉動(dòng)。

  這說(shuō)明在項(xiàng)目資本或非償還性建設(shè)資金有限的狀況下,國(guó)務(wù)院和財(cái)政部還是希望用債務(wù)資金來(lái)拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速與高質(zhì)量發(fā)展。

  在這一背景下,行業(yè)需要關(guān)注的主要問(wèn)題不是如何縮小公路建設(shè)債務(wù)規(guī)模,而是在適度控制公路建設(shè)債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)幅度的同時(shí),努力提高公路建設(shè)債務(wù)的償還能力,有效控制公路建設(shè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

  2

  科學(xué)區(qū)分政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)

  現(xiàn)行管理體制下的公路建設(shè)債務(wù),包括公路事業(yè)單位投資建設(shè)政府收費(fèi)公路、普通公路形成的公路建設(shè)債務(wù),以及公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)政府收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性公路形成的公路建設(shè)債務(wù)。

  目前公路事業(yè)單位承擔(dān)的公路建設(shè)債務(wù)無(wú)疑屬于存量政府債務(wù),并且是顯性的、應(yīng)通過(guò)政府財(cái)務(wù)報(bào)告體現(xiàn)的政府債務(wù);而公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的公路建設(shè)債務(wù)則存在進(jìn)一步分析的必要。

  目前,承擔(dān)公路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)可劃分為兩部分:一部分是按照市場(chǎng)化運(yùn)作方式建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)營(yíng)性公路的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)(或項(xiàng)目公司),另一部分是作為政府融資平臺(tái)公司建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理政府收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性公路的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

  項(xiàng)目公司投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路產(chǎn)生的公路建設(shè)債務(wù),無(wú)疑屬于企業(yè)債務(wù),與政府債務(wù)無(wú)關(guān);而政府融資平臺(tái)公司按照地方政府的要求,投資建設(shè)政府收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性公路產(chǎn)生的公路建設(shè)債務(wù),究竟屬于政府債務(wù)還是企業(yè)債務(wù),目前尚缺乏明確的法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定。

  一些省份投資建設(shè)與管理政府收費(fèi)公路的融資平臺(tái)公司由于受到了相關(guān)財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、巡視組等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理,將政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)視為政府債務(wù),不再允許利用借款建設(shè)與發(fā)展政府收費(fèi)公路;建設(shè)與發(fā)展政府收費(fèi)公路的債務(wù)資金來(lái)源,僅僅局限于地方政府發(fā)行的一般債券和收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券。

  但與此同時(shí),也有一些省份的融資平臺(tái)公司仍可無(wú)障礙地利用從銀行等金融機(jī)構(gòu)取得的借款,投資建設(shè)與發(fā)展本地區(qū)的政府收費(fèi)公路。

  理性分析,地方政府融資平臺(tái)公司是受當(dāng)?shù)厝嗣裾奈?,履行投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理政府收費(fèi)公路的職責(zé)。

  2019年底,全國(guó)大約60%的省份設(shè)立了建設(shè)與管理政府收費(fèi)公路的融資平臺(tái)公司。政府收費(fèi)公路收取的車(chē)輛通行費(fèi),按照財(cái)政部的規(guī)定,屬于財(cái)政資金的范疇,納入了政府性基金的預(yù)算管理。

  故地方政府融資平臺(tái)公司為投資建設(shè)政府收費(fèi)公路舉借的債務(wù),理應(yīng)屬于政府債務(wù)。如果目前尚未納入地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告,則應(yīng)當(dāng)屬于隱性債務(wù),應(yīng)納入地方政府隱性債務(wù)管理的范疇。

  在實(shí)務(wù)中,上海市發(fā)改委、市財(cái)政局、市城投集團(tuán)通過(guò)與承擔(dān)建設(shè)和管理4條政府收費(fèi)高速公路的上海滬申高速建設(shè)發(fā)展有限公司簽訂《置換債務(wù)償還存量債務(wù)協(xié)議書(shū)》,清償了其所有債務(wù);2016年6月30日湖南省財(cái)政廳下發(fā)了《關(guān)于下達(dá)2016年高速公路存量債務(wù)置換債券資金的通知》(湘財(cái)建函〔2016〕38號(hào)),為承擔(dān)建設(shè)與管理政府收費(fèi)高速公路職責(zé)的湖南省高速公路集團(tuán)有限公司(原湖南省高速公路建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司)提供了110億元存量債務(wù)置換債券資金,在一定程度上印證了地方人民政府對(duì)政府收費(fèi)公路建設(shè)債務(wù)償還所承擔(dān)的義務(wù)。

  即使地方政府融資平臺(tái)公司承擔(dān)的是建設(shè)與管理經(jīng)營(yíng)性公路的職責(zé),其公路建設(shè)債務(wù)與地方人民政府也有一定的關(guān)聯(lián)性。例如,重慶高速公路集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“重慶高速集團(tuán)”)屬于重慶市人民政府打造的融資平臺(tái)公司,盡管重慶高速集團(tuán)投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理的高速公路屬于經(jīng)營(yíng)性公路,但由于其高速公路經(jīng)營(yíng)效益不甚理想,市財(cái)政承擔(dān)了一定的提供財(cái)政資金補(bǔ)助的義務(wù)。

  2012年至2018年,市財(cái)政向重慶高速集團(tuán)提供的政府補(bǔ)助分別為17.72億元、12.64億元、16.66億元、17.18億元、15.74億元、14.85億元和15.85億元。目前該公司也在邁出投資建設(shè)政府收費(fèi)高速公路(例如,全長(zhǎng)128.13公里的開(kāi)縣至城口高速公路)的步伐。

  目前,官方和學(xué)術(shù)界存在一種觀點(diǎn),似乎公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)(包括公路融資平臺(tái)公司)的債務(wù)不屬于政府債務(wù),故采取一定方式將地方政府債務(wù)置換為企業(yè)債務(wù),被認(rèn)為是化解政府公路債務(wù)的一種有效嘗試。

  在改革實(shí)踐探索中,2017年11月24日組建的山西交通控股集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“山西交控”)在2019年上半年通過(guò)平移置換2337億元政府債務(wù)的舉措,得到了不少政府官員與業(yè)內(nèi)人士的高度評(píng)價(jià)。

  山西省國(guó)資委主任郭保民將其稱(chēng)為“全國(guó)成功處置政府債務(wù)的典型案例”。參與這一事項(xiàng)的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行總行人士也認(rèn)為這是國(guó)開(kāi)行總行認(rèn)可的首個(gè)參與地方債風(fēng)險(xiǎn)化解的案例。但與此同時(shí)也存在質(zhì)疑這一行為的聲音。

  筆者認(rèn)為,雖然山西交控的該項(xiàng)舉措在形式上似乎減少了山西省人民政府承擔(dān)的顯性公路建設(shè)債務(wù),但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移與政府相關(guān)的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

  因?yàn)樯轿鹘豢毓芾淼母咚俟罚谛再|(zhì)上仍屬于政府收費(fèi)公路,尚未變性為經(jīng)營(yíng)性公路;盡管按照山西省人民政府的規(guī)定,山西交控從2018年開(kāi)始不再將收取的車(chē)輛通行費(fèi)上繳省財(cái)政、納入政府性基金預(yù)算管理,但這一舉措似乎有悖于財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定。

  除非將政府收費(fèi)高速公路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營(yíng)性高速公路,否則該公司賒欠的、無(wú)法到期還本付息的政府收費(fèi)公路建設(shè)債務(wù),最終還需要由山西省財(cái)政買(mǎi)單。

  山西交控屬于公司制企業(yè),按照《中華人民共和國(guó)公司法》的規(guī)定,公司制企業(yè)是以其擁有的全部資產(chǎn)對(duì)其債務(wù)來(lái)承擔(dān)責(zé)任的。

  存在的主要問(wèn)題是,雖然山西交控將其管理的政府收費(fèi)高速公路確認(rèn)為一項(xiàng)固定資產(chǎn),但并沒(méi)有取得該項(xiàng)資產(chǎn)的控制權(quán)及與該項(xiàng)資產(chǎn)控制權(quán)相關(guān)的處置權(quán)。

  這是因?yàn)榘凑瘴覈?guó)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的原則規(guī)定,公路產(chǎn)權(quán)始終屬于國(guó)家;企業(yè)無(wú)權(quán)通過(guò)處置公路基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)償還到期債務(wù)。

  作為國(guó)有企業(yè)及向社會(huì)公眾提供公路通行公共服務(wù)的公益性企業(yè),其債務(wù)的最終承擔(dān)者仍是各級(jí)地方人民政府。

  地方政府融資平臺(tái)公司為投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)營(yíng)性公路所承擔(dān)的公路建設(shè)債務(wù),應(yīng)當(dāng)也具有類(lèi)似的特征。

  雖然這些公司制企業(yè)(如重慶高速集團(tuán))將管理的經(jīng)營(yíng)性高速公路也確認(rèn)為一項(xiàng)固定資產(chǎn),但同樣并沒(méi)有取得該項(xiàng)資產(chǎn)的控制權(quán)及與控制權(quán)相關(guān)的處置權(quán)。

  與此不同,在公路特許經(jīng)營(yíng)框架下,項(xiàng)目公司通過(guò)投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)性高速公路取得的只是有期限的高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán),而按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,項(xiàng)目公司可通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)為清償公路建設(shè)債務(wù)提供資金,故這些公路建設(shè)債務(wù)的責(zé)任主體是明確的。

  有必要通過(guò)進(jìn)一步的深化改革來(lái)厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系,明確與落實(shí)其他相關(guān)公路建設(shè)債務(wù)的真正責(zé)任主體,將公路建設(shè)債務(wù)的償債責(zé)任真正落到實(shí)處。

  3

  科學(xué)規(guī)范地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理

  從2017年6月26日國(guó)家財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)了《地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法(試行)》(財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào))開(kāi)始,用于收費(fèi)公路建設(shè)與發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)債券,基本屬于收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公路債券”)。

  據(jù)了解,2017年至2019年,全國(guó)發(fā)行公路債券籌措的債務(wù)資金,分別為340億元、880億元和2220億元,呈逐年快速增加的勢(shì)態(tài)。

  地方政府發(fā)行一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券形成的政府債務(wù),地方財(cái)政無(wú)疑是最終承擔(dān)者,但地方政府有可能通過(guò)轉(zhuǎn)嫁的方式,由使用債券資金的企業(yè)或事業(yè)單位承擔(dān)償還債券本息的職責(zé)。

  在實(shí)務(wù)中,投入公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)用于政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券資金,基本被確認(rèn)為這些企業(yè)的一項(xiàng)債務(wù)。

  陜西省交通建設(shè)集團(tuán)公司、廣西交通投資集團(tuán)有限公司等融資平臺(tái)公司將收到的地方政府投入的收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券資金,確認(rèn)為一項(xiàng)長(zhǎng)期應(yīng)付款;而河南政府還貸高速公路管理有限公司則將其確認(rèn)為一項(xiàng)應(yīng)付債券。

  嚴(yán)格地說(shuō),這樣的做法并不規(guī)范。財(cái)預(yù)2017年第97號(hào)文明確規(guī)定,公路債券的發(fā)行主體為省級(jí)人民政府;發(fā)行公路債券籌措資金應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路建設(shè);發(fā)行公路債券籌措資金納入政府性基金預(yù)算管理,并用納入政府性基金預(yù)算管理的政府收費(fèi)公路車(chē)輛通行費(fèi)資金償還公路債券本金和利息。

  現(xiàn)行財(cái)政體制下省級(jí)人民政府發(fā)行公路債券形成的債務(wù)屬于省級(jí)政府債務(wù),需要由省級(jí)財(cái)政履行償還債券本金和利息的職責(zé)。根據(jù)市級(jí)人民政府對(duì)公路債券的需求,省級(jí)人民政府可將籌措的債券資金轉(zhuǎn)貸給所屬市級(jí)人民政府,由市級(jí)財(cái)政實(shí)際承擔(dān)償還債券本金和利息的職責(zé);也可由市級(jí)財(cái)政將取得的轉(zhuǎn)貸資金進(jìn)一步轉(zhuǎn)貸給所屬縣級(jí)人民政府,由縣級(jí)財(cái)政實(shí)際承擔(dān)償還債券本金和利息的職責(zé)。

  這取決于所在地區(qū)政府收費(fèi)公路的管理體制。但無(wú)論是2014年8月31日修訂后公布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》,還是國(guó)務(wù)院和財(cái)政部出臺(tái)的其他相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章制度,均未明確地方財(cái)政可將取得的公路債券資金轉(zhuǎn)貸給公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)或承擔(dān)政府收費(fèi)公路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)的公路事業(yè)單位。

  規(guī)范的做法是,地方政府財(cái)政只能采取財(cái)政撥款的方式將籌措的公路債券資金劃撥給同級(jí)公路事業(yè)單位,或采取政府補(bǔ)助的方式將債券資金撥付給相關(guān)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

  對(duì)此應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人民政府財(cái)政科學(xué)規(guī)劃公路債券的發(fā)行,各級(jí)地方政府財(cái)政而不是公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)來(lái)作為責(zé)任主體決策公路建設(shè)債務(wù),以此有效控制公路債券的使用并對(duì)償還債券本息承擔(dān)責(zé)任。

  同時(shí),有必要按照中共十九屆四中全會(huì)有關(guān)完善治理體系、提升治理能力的要求,通過(guò)進(jìn)一步完善《中華人民共和國(guó)公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度,厘清公路建設(shè)債務(wù)中的政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù),努力爭(zhēng)取將公路建設(shè)債務(wù)中的隱性政府債務(wù)予以顯性化,并通過(guò)地方政府債券置換方式逐步將隱性債務(wù)納入政府財(cái)務(wù)報(bào)告;科學(xué)規(guī)范并逐步完善公路特許經(jīng)營(yíng)行為,將公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的高速公路全部納入公路特許經(jīng)營(yíng)框架內(nèi),通過(guò)優(yōu)化公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)來(lái)為化解政府債務(wù)中的公路建設(shè)債務(wù)分憂(yōu)解難。

  作者:長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 周?chē)?guó)光



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