[熱點]北京8條高速將引入民資 PPP辦法上半年出臺
2015-03-27
日前，北京市發(fā)改委召開媒體吹風(fēng)會，就《北京市人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》（下簡稱《意見》）進行解讀。今年起，圍繞首都城市戰(zhàn)略定位的交通、環(huán)保等7個重點領(lǐng)域?qū)⒐膭钌鐣顿Y，136個示范項目可接受社會資本參與。其中，3號線、12號線、新機場線等17條軌道交通新線全部納入示范項目，向社會資本開放。
北京市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，北京軌道交通現(xiàn)有兩家運營商（北京地鐵公司和京港地鐵），在此基礎(chǔ)上，將考慮再增加一家運營商加強市場競爭。今后，目前規(guī)劃中的地鐵線路都將積極采取市場化方式，引入社會資本參與。下一步，政府相關(guān)部門將出臺系列配套政策落實《意見》，并進一步完善社會資本的投資回報機制。
政策出臺
引資不意味政府缺位
《意見》明確了生態(tài)環(huán)保、交通設(shè)施、能源設(shè)施、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化、社會事業(yè)和“高精尖”產(chǎn)業(yè)等7大重點領(lǐng)域共30個子領(lǐng)域，引導(dǎo)社會資本加大市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、加大對環(huán)境治理、交通治堵、城市管理等方面的投入。
“《意見》堅持了突出首都城市戰(zhàn)略定位，科學(xué)引導(dǎo)社會資本參與城市建設(shè)發(fā)展的總體要求。”市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在重點領(lǐng)域和重點項目選擇上，嚴(yán)格對接了《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》。
同時，《意見》有針對性地細(xì)化完善了關(guān)鍵政策環(huán)節(jié)，尤其在社會資本普遍關(guān)心的投資回報機制、規(guī)劃保障、土地供應(yīng)、融資支持、營利性資源配置等方面，著力將一些共性的政策機制“說清”，強化政策措施的操作性，讓企業(yè)在參與項目建設(shè)時，行業(yè)部門在管理和服務(wù)時，都可按照此文件“對號入座”。
“鼓勵社會資本進入，不意味著政府就缺位了。”市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人強調(diào)說，相反，政府應(yīng)承擔(dān)的職能作用將發(fā)揮得更好。
136個項目投資放開
“創(chuàng)新投融資機制鼓勵社會投資的關(guān)鍵，是讓社會資本有清晰的參與路徑和合理的投資回報預(yù)期，進一步打破‘玻璃門’、‘彈簧門’和‘旋轉(zhuǎn)門’，讓社會資本進得來、留得注發(fā)展得好。”市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，北京市推動重點領(lǐng)域投融資機制創(chuàng)新鼓勵社會投資相關(guān)工作起步較早，前期進行過大量的政策和實踐探索，實踐方面，比如地鐵4號線、16號線，第十水廠等都屬于引入社會資本。
“2013年以來，我們分三批推出了187個引進社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)的試點項目，目前這些試點項目都在按計劃順利推進。”上述負(fù)責(zé)人說，此次發(fā)改委也圍繞7大重點領(lǐng)域梳理了136個鼓勵社會投資的示范項目，其中生態(tài)環(huán)保項目24個，交通設(shè)施項目39個，能源設(shè)施項目17個，棚戶區(qū)改造打捆項目1個，新型城鎮(zhèn)化項目20個，社會事業(yè)項目19個，“高精尖”產(chǎn)業(yè)項目16個。
目前，這批示范項目吸引社會資本參與投資、建設(shè)和運營的主要模式和關(guān)鍵政策環(huán)節(jié)已基本明確，部分項目已開展前期工作，并具備較好的實施條件。
PPP管理辦法上半年出臺
據(jù)介紹，關(guān)于健全PPP(政府和社會資本合作模式)機制，《意見》進一步強調(diào)了實現(xiàn)政府投資、購買服務(wù)和協(xié)議價格相互協(xié)同，明確了新增PPP項目要將現(xiàn)行的財政運營補助政策轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I服務(wù)，按企業(yè)主營業(yè)務(wù)計入收入。
“這一政策就是強調(diào)在PPP過程中，政府這一方的支持以市場要素的角色參與和企業(yè)的合作，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。”上述負(fù)責(zé)人表示，在政府投資、購買服務(wù)和協(xié)議價格相互協(xié)同方面，目前市發(fā)改委、市財政局等相關(guān)部門已有更細(xì)化的操作方案，在報請市政府同意后將正式出臺。
據(jù)介紹，按照市政府的工作要求，各相關(guān)部門還將陸續(xù)出臺《實施意見》的配套政策細(xì)則，主要包括分行業(yè)PPP項目管理辦法、重點領(lǐng)域土地供應(yīng)細(xì)則、環(huán)境污染第三方治理實施方案、營利性資源配置辦法等12個方面，這些政策細(xì)則將在今年上半年內(nèi)陸續(xù)出臺。
項目解讀
交通領(lǐng)域：17條地鐵向社會資本開放
根據(jù)昨天發(fā)布的《北京市創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會資本的示范項目表》，地鐵3號線、12號線、17號線、16號線、軌道交通新機場線等17條線路都將向社會資本開放。
市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前，北京地鐵主要有兩家運營商--北京地鐵運營公司和京港地鐵，下一步，將在保證運行安全和效率的基礎(chǔ)上，考慮引入一家新的有實力的運營商，這些運營商可以獨立進入，也可以和具備實力的社會投資人組成聯(lián)合體，參與到軌道交通PPP項目中來。
“前期有實力的、和我們接觸過的社會投資人有很多，有內(nèi)字頭的，也有外字頭的，他們也都在地鐵運營上有很多經(jīng)驗。”上述負(fù)責(zé)人說，按照2020年軌道交通規(guī)劃，未來新建線都將積極采取市場化方式，引入社會資本參與，在建和已建成線路也將積極盤活存量，拓寬社會資本進入渠道，完善競爭機制。
“地鐵投資比較大，一條地鐵可能就幾十個億、上百億，不是說每個社會投資人都能負(fù)擔(dān)得起的。”上述負(fù)責(zé)人表示，社會資本資金實力相對弱一些的，可以與京港地鐵、地鐵運營公司等組建聯(lián)合體等方式參與。
8條高速公路將引入民資
“今后要建立軌道交通建設(shè)土地綜合利用機制。”市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，將實行“主體運營+經(jīng)營性配套資源+特許經(jīng)營權(quán)”的一體化投資運營模式，具體就是對于能夠通過配給一定營利性資源實現(xiàn)一體化實施的項目，明確由一個主體來運營，通過給予經(jīng)營性配套資源，并授予公益性部分的特許經(jīng)營權(quán)，完善項目的投資回報機制。
市發(fā)改委舉例說，比如對周邊土地資源條件具備的新建軌道交通場站，綜合利用范圍原則上不少于周邊500米半徑區(qū)域，并對軌道交通站點及周邊、車輛段上蓋以及地下空間進行土地綜合利用，相關(guān)政府土地收益和綜合利用收益全部封閉運作，用于軌道交通建設(shè)。
同時，政府將通過招標(biāo)方式，將項目的樞紐部分和綜合利用部分交由一個社會投資人一體化實施，綜合利用部分收益用于平衡公益性的樞紐部分建設(shè)資金。
《意見》也明確，對于高速公路，政府也將通過注入項目資本金、燃油稅返還、設(shè)立專項資金，以及授予高速公路紅線范圍內(nèi)的加油站、服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)等方式予以支持。
市發(fā)改委透露，按照計劃，兩年內(nèi)北京周邊將有京臺高速、京秦高速、京密高速等8條高速路陸續(xù)開工建設(shè)，均將采取市場化方式，引入社會資本參與。
環(huán)保領(lǐng)域：可參與南水北調(diào)工程建設(shè)
根據(jù)《意見》，生態(tài)環(huán)保、交通設(shè)施、能源設(shè)施、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化、社會事業(yè)和“高精尖”產(chǎn)業(yè)等7大重點領(lǐng)域共30個子領(lǐng)域，都將引入社會資本。
在生態(tài)環(huán)保上，政府鼓勵社會資本參與2019年北京世界園藝博覽會建設(shè)，重點實施各類展館和展園、園區(qū)公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)設(shè)施、配套園藝花卉產(chǎn)業(yè)等建設(shè)項目。
同時，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式，參與南水北調(diào)工程及市內(nèi)配套設(shè)施等具有一定收益的重大水利工程建設(shè)運營。重點實施通州水廠、昌平地表水廠以及黃村水廠等建設(shè)項目。
《意見》還指出，可統(tǒng)籌利用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和貸款貼息政策，支持社會投資參與城市濕地和公園建設(shè)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，以及參與各類垃圾處理設(shè)施建設(shè)運營。
能源領(lǐng)域：供熱污水等市政項目放開
《意見》指出，要試點推進社會資本參與園區(qū)高可靠性供電和10千伏用戶用電工程等城市配電網(wǎng)項目建設(shè)，重點實施環(huán)渤海高端總部基地、麗澤金融商務(wù)區(qū)等高可靠性供電項目等。
同時，鼓勵社會資本投資建設(shè)電動汽車充換電設(shè)施、分布式電源并網(wǎng)工程和儲能裝置。對于供熱領(lǐng)域，《意見》也鼓勵社會資本建設(shè)運營鎮(zhèn)域供熱工程，重點實施房山琉璃河鎮(zhèn)、通州永樂店鎮(zhèn)、昌平小湯山鎮(zhèn)科研基地、懷柔楊宋組團以及平谷馬坊鎮(zhèn)等集中供熱工程。
此外，在棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化等方面，都將引入社會資本。
市發(fā)改委介紹，在通州國家城鎮(zhèn)化綜合改革試點、42個市級重點小城鎮(zhèn)試點以及36個市級新型農(nóng)村社區(qū)試點地區(qū)，將推進相關(guān)污水處理、垃圾處理等市政項目按行業(yè)“打捆”投資和運營，重點實施通州、懷柔等第3批小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，以及昌平、門頭溝、密云等區(qū)縣的鎮(zhèn)域垃圾轉(zhuǎn)運站建設(shè)項目。
投資回報：公共領(lǐng)域投資收益率8％
據(jù)了解，根據(jù)2013年以來我市出臺的一系列文件，北京市政府拋出了一顆定心丸--通過政府投資、購買服務(wù)、配置營利性資源等多種方式，完善企業(yè)投資回報機制，市政基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域企業(yè)投資內(nèi)部收益率原則按8％測算。
記者從北京市發(fā)改委獲悉，除財務(wù)回報外，今后政府還將在土地等方面為社會資本提供系列優(yōu)惠政策。
市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人舉例說，在供地上，《意見》進一步對不同類型項目適用劃撥、協(xié)議出讓、競爭出讓、租賃等供地方式進行了細(xì)化說明。其中，屬于可按劃撥政策供地的項目，經(jīng)社會投資人申請可按協(xié)議出讓方式供地。對新增的營利性醫(yī)院和養(yǎng)老設(shè)施，供地之前要先行公示，只有一個申辦主體的，按市場地價水平供地；有多個申辦主體的，由市國土部門商市行業(yè)主管部門，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式供地。
他表示，上述政策都是在具體項目實踐中，充分吸取了社會投資人訴求，總結(jié)提煉出來的。
“讓社會資本進來，必須要充分重視企業(yè)對于投資回報的合理訴求。”上述負(fù)責(zé)人說，讓企業(yè)進來光投錢做公益、沒有回報那是不現(xiàn)實的。在現(xiàn)階段來講，政府可以通過前期投入資金補貼或者運營中資金補貼或者是價格調(diào)整這三個方面，再加上企業(yè)正常從市場運行中獲得的利益，來保障企業(yè)的最終回報。
成功案例
案例 1
16號線引資270億政府當(dāng)期為“零投入”
軌道交通16號線北起北安河站，南至宛平城站，線路全長49.8公里，共設(shè)車站29座，總投資495億元。
市發(fā)改委介紹，地鐵16號線通過“特許經(jīng)營+股權(quán)融資”的模式吸引社會投資270億元，是目前我市軌道交通線路吸引社會投資規(guī)模最大的項目，通過社會投資及債務(wù)融資等手段，基本實現(xiàn)了政府當(dāng)期的“零投入”。
具體操作方式為，按建設(shè)責(zé)任主體，將16號線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為345億元，約占線路總投資的70％，由16號線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)，并通過股權(quán)融資方式解決120億元資本金；B部分主要為設(shè)備設(shè)施部分，投資額為150億元，約占項目總投資的30％，由特許公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。特許經(jīng)營者通過特許協(xié)議等相關(guān)法律文件獲得16號線B部分投資建設(shè)、全線運營特許經(jīng)營、更新改造和追加投資（A部分通過資產(chǎn)租賃方式獲得使用權(quán)），并通過票款收入、非票務(wù)收入和票價補貼收回投資并獲得合理投資收益，到期按要求移交。
目前，股權(quán)融資部分，已與中再資產(chǎn)公司簽訂完成120億元的合同；特許經(jīng)營部分，通過公開招商比選，已確定京港地鐵為優(yōu)先推薦中選人，協(xié)議已完成草簽。
案例 2
清河涼水河引資4億水系生態(tài)治理獲認(rèn)可
據(jù)介紹，清河、涼水河分別流經(jīng)城市北部、南部，承擔(dān)防洪、排水、生態(tài)、景觀等功能。2014年，針對社會廣泛關(guān)注的河道水環(huán)境污染等問題，市政府啟動了清河、涼水河流域水環(huán)境綜合治理工程，選擇北京水務(wù)投資中心、北控水務(wù)集團分別作為清河、涼水河實施主體，開展了投資、建設(shè)、養(yǎng)護改革試點工作，探索推動流域水系綜合治理采用市場化模式運作,工程主要建設(shè)內(nèi)容包括河道清淤、兩岸綠化、濕地公園等。
目前已完成部分河道清淤、排水口除臭、景觀提升等工程任務(wù)，投資約4億元，實施后有效改善了河道水環(huán)境面貌，遏制住了部分河段水環(huán)境惡化趨勢，治理效果受到社會各界的認(rèn)可。
市發(fā)改委介紹，在合作初期，政府與社會資本簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，明確了企業(yè)的主體地位，調(diào)動了社會資本投資參與水務(wù)工程建設(shè)的積極性。
同時，創(chuàng)新投融資模式。目前，市政府已批準(zhǔn)清河治理融資方案，以市場化方式解決河道生態(tài)治理及養(yǎng)護管理資金。北控水務(wù)集團正在完善涼水河治理融資方案。
