北京8條高速將引入民資PPP管理辦法上半年出臺(tái)
2015-03-30
日前，北京市發(fā)改委召開媒體吹風(fēng)會(huì)，就《北京市人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見》（下簡(jiǎn)稱《意見》）進(jìn)行解讀。今年起，圍繞首都城市戰(zhàn)略定位的交通、環(huán)保等7個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)⒐膭?lì)社會(huì)投資，136個(gè)示范項(xiàng)目可接受社會(huì)資本參與。其中，3號(hào)線、12號(hào)線、新機(jī)場(chǎng)線等17條軌道交通新線全部納入示范項(xiàng)目，向社會(huì)資本開放。北京市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，北京軌道交通現(xiàn)有兩家運(yùn)營商（北京地鐵公司和京港地鐵），在此基礎(chǔ)上，將考慮再增加一家運(yùn)營商加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。今后，目前規(guī)劃中的地鐵線路都將積極采取市場(chǎng)化方式，引入社會(huì)資本參與。下一步，政府相關(guān)部門將出臺(tái)系列配套政策落實(shí)《意見》，并進(jìn)一步完善社會(huì)資本的投資回報(bào)機(jī)制。
□政策出臺(tái)
引資不意味政府缺位
《意見》明確了生態(tài)環(huán)保、交通設(shè)施、能源設(shè)施、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化、社會(huì)事業(yè)和“高精尖”產(chǎn)業(yè)等7大重點(diǎn)領(lǐng)域共30個(gè)子領(lǐng)域，引導(dǎo)社會(huì)資本加大市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、加大對(duì)環(huán)境治理、交通治堵、城市管理等方面的投入。
“《意見》堅(jiān)持了突出首都城市戰(zhàn)略定位，科學(xué)引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市建設(shè)發(fā)展的總體要求。”市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目選擇上，嚴(yán)格對(duì)接了《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》。
同時(shí)，《意見》有針對(duì)性地細(xì)化完善了關(guān)鍵政策環(huán)節(jié)，尤其在社會(huì)資本普遍關(guān)心的投資回報(bào)機(jī)制、規(guī)劃保障、土地供應(yīng)、融資支持、營利性資源配置等方面，著力將一些共性的政策機(jī)制“說清”，強(qiáng)化政策措施的操作性，讓企業(yè)在參與項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，行業(yè)部門在管理和服務(wù)時(shí)，都可按照此文件“對(duì)號(hào)入座”。
“鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，不意味著政府就缺位了。”市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)說，相反，政府應(yīng)承擔(dān)的職能作用將發(fā)揮得更好。
136個(gè)項(xiàng)目投資放開
“創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的關(guān)鍵，是讓社會(huì)資本有清晰的參與路徑和合理的投資回報(bào)預(yù)期，進(jìn)一步打破‘玻璃門’、‘彈簧門’和‘旋轉(zhuǎn)門’，讓社會(huì)資本進(jìn)得來、留得注發(fā)展得好。”市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，北京市推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制創(chuàng)新鼓勵(lì)社會(huì)投資相關(guān)工作起步較早，前期進(jìn)行過大量的政策和實(shí)踐探索，實(shí)踐方面，比如地鐵4號(hào)線、16號(hào)線，第十水廠等都屬于引入社會(huì)資本。
“2013年以來，我們分三批推出了187個(gè)引進(jìn)社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的試點(diǎn)項(xiàng)目，目前這些試點(diǎn)項(xiàng)目都在按計(jì)劃順利推進(jìn)。”上述負(fù)責(zé)人說，此次發(fā)改委也圍繞7大重點(diǎn)領(lǐng)域梳理了136個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)投資的示范項(xiàng)目，其中生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目24個(gè)，交通設(shè)施項(xiàng)目39個(gè)，能源設(shè)施項(xiàng)目17個(gè)，棚戶區(qū)改造打捆項(xiàng)目1個(gè)，新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目20個(gè)，社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目19個(gè)，“高精尖”產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目16個(gè)。
目前，這批示范項(xiàng)目吸引社會(huì)資本參與投資、建設(shè)和運(yùn)營的主要模式和關(guān)鍵政策環(huán)節(jié)已基本明確，部分項(xiàng)目已開展前期工作，并具備較好的實(shí)施條件。
PPP管理辦法上半年出臺(tái)
據(jù)介紹，關(guān)于健全PPP(政府和社會(huì)資本合作模式)機(jī)制，《意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了實(shí)現(xiàn)政府投資、購買服務(wù)和協(xié)議價(jià)格相互協(xié)同，明確了新增PPP項(xiàng)目要將現(xiàn)行的財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)助政策轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I服務(wù)，按企業(yè)主營業(yè)務(wù)計(jì)入收入。
“這一政策就是強(qiáng)調(diào)在PPP過程中，政府這一方的支持以市場(chǎng)要素的角色參與和企業(yè)的合作，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。”上述負(fù)責(zé)人表示，在政府投資、購買服務(wù)和協(xié)議價(jià)格相互協(xié)同方面，目前市發(fā)改委、市財(cái)政局等相關(guān)部門已有更細(xì)化的操作方案，在報(bào)請(qǐng)市政府同意后將正式出臺(tái)。
據(jù)介紹，按照市政府的工作要求，各相關(guān)部門還將陸續(xù)出臺(tái)《實(shí)施意見》的配套政策細(xì)則，主要包括分行業(yè)PPP項(xiàng)目管理辦法、重點(diǎn)領(lǐng)域土地供應(yīng)細(xì)則、環(huán)境污染第三方治理實(shí)施方案、營利性資源配置辦法等12個(gè)方面，這些政策細(xì)則將在今年上半年內(nèi)陸續(xù)出臺(tái)。
□項(xiàng)目解讀
交通領(lǐng)域：17條地鐵向社會(huì)資本開放
根據(jù)昨天發(fā)布的《北京市創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)資本的示范項(xiàng)目表》，地鐵3號(hào)線、12號(hào)線、17號(hào)線、16號(hào)線、軌道交通新機(jī)場(chǎng)線等17條線路都將向社會(huì)資本開放。
市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前，北京地鐵主要有兩家運(yùn)營商--北京地鐵運(yùn)營公司和京港地鐵，下一步，將在保證運(yùn)行安全和效率的基礎(chǔ)上，考慮引入一家新的有實(shí)力的運(yùn)營商，這些運(yùn)營商可以獨(dú)立進(jìn)入，也可以和具備實(shí)力的社會(huì)投資人組成聯(lián)合體，參與到軌道交通PPP項(xiàng)目中來。
“前期有實(shí)力的、和我們接觸過的社會(huì)投資人有很多，有內(nèi)字頭的，也有外字頭的，他們也都在地鐵運(yùn)營上有很多經(jīng)驗(yàn)。”上述負(fù)責(zé)人說，按照2020年軌道交通規(guī)劃，未來新建線都將積極采取市場(chǎng)化方式，引入社會(huì)資本參與，在建和已建成線路也將積極盤活存量，拓寬社會(huì)資本進(jìn)入渠道，完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
“地鐵投資比較大，一條地鐵可能就幾十個(gè)億、上百億，不是說每個(gè)社會(huì)投資人都能負(fù)擔(dān)得起的。”上述負(fù)責(zé)人表示，社會(huì)資本資金實(shí)力相對(duì)弱一些的，可以與京港地鐵、地鐵運(yùn)營公司等組建聯(lián)合體等方式參與。
8條高速公路將引入民資
“今后要建立軌道交通建設(shè)土地綜合利用機(jī)制。”市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，將實(shí)行“主體運(yùn)營+經(jīng)營性配套資源+特許經(jīng)營權(quán)”的一體化投資運(yùn)營模式，具體就是對(duì)于能夠通過配給一定營利性資源實(shí)現(xiàn)一體化實(shí)施的項(xiàng)目，明確由一個(gè)主體來運(yùn)營，通過給予經(jīng)營性配套資源，并授予公益性部分的特許經(jīng)營權(quán)，完善項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制。
市發(fā)改委舉例說，比如對(duì)周邊土地資源條件具備的新建軌道交通場(chǎng)站，綜合利用范圍原則上不少于周邊500米半徑區(qū)域，并對(duì)軌道交通站點(diǎn)及周邊、車輛段上蓋以及地下空間進(jìn)行土地綜合利用，相關(guān)政府土地收益和綜合利用收益全部封閉運(yùn)作，用于軌道交通建設(shè)。
同時(shí)，政府將通過招標(biāo)方式，將項(xiàng)目的樞紐部分和綜合利用部分交由一個(gè)社會(huì)投資人一體化實(shí)施，綜合利用部分收益用于平衡公益性的樞紐部分建設(shè)資金。
《意見》也明確，對(duì)于高速公路，政府也將通過注入項(xiàng)目資本金、燃油稅返還、設(shè)立專項(xiàng)資金，以及授予高速公路紅線范圍內(nèi)的加油站、服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)等方式予以支持。
市發(fā)改委透露，按照計(jì)劃，兩年內(nèi)北京周邊將有京臺(tái)高速、京秦高速、京密高速等8條高速路陸續(xù)開工建設(shè)，均將采取市場(chǎng)化方式，引入社會(huì)資本參與。
環(huán)保領(lǐng)域：可參與南水北調(diào)工程建設(shè)
根據(jù)《意見》，生態(tài)環(huán)保、交通設(shè)施、能源設(shè)施、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化、社會(huì)事業(yè)和“高精尖”產(chǎn)業(yè)等7大重點(diǎn)領(lǐng)域共30個(gè)子領(lǐng)域，都將引入社會(huì)資本。
在生態(tài)環(huán)保上，政府鼓勵(lì)社會(huì)資本參與2019年北京世界園藝博覽會(huì)建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施各類展館和展園、園區(qū)公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)設(shè)施、配套園藝花卉產(chǎn)業(yè)等建設(shè)項(xiàng)目。
同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式，參與南水北調(diào)工程及市內(nèi)配套設(shè)施等具有一定收益的重大水利工程建設(shè)運(yùn)營。重點(diǎn)實(shí)施通州水廠、昌平地表水廠以及黃村水廠等建設(shè)項(xiàng)目。
《意見》還指出，可統(tǒng)籌利用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和貸款貼息政策，支持社會(huì)投資參與城市濕地和公園建設(shè)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，以及參與各類垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。
能源領(lǐng)域：供熱污水等市政項(xiàng)目放開
《意見》指出，要試點(diǎn)推進(jìn)社會(huì)資本參與園區(qū)高可靠性供電和10千伏用戶用電工程等城市配電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施環(huán)渤海高端總部基地、麗澤金融商務(wù)區(qū)等高可靠性供電項(xiàng)目等。
同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)電動(dòng)汽車充換電設(shè)施、分布式電源并網(wǎng)工程和儲(chǔ)能裝置。對(duì)于供熱領(lǐng)域，《意見》也鼓勵(lì)社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營鎮(zhèn)域供熱工程，重點(diǎn)實(shí)施房山琉璃河鎮(zhèn)、通州永樂店鎮(zhèn)、昌平小湯山鎮(zhèn)科研基地、懷柔楊宋組團(tuán)以及平谷馬坊鎮(zhèn)等集中供熱工程。
此外，在棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化等方面，都將引入社會(huì)資本。
市發(fā)改委介紹，在通州國家城鎮(zhèn)化綜合改革試點(diǎn)、42個(gè)市級(jí)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)以及36個(gè)市級(jí)新型農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)地區(qū)，將推進(jìn)相關(guān)污水處理、垃圾處理等市政項(xiàng)目按行業(yè)“打捆”投資和運(yùn)營，重點(diǎn)實(shí)施通州、懷柔等第3批小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，以及昌平、門頭溝、密云等區(qū)縣的鎮(zhèn)域垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站建設(shè)項(xiàng)目。
投資回報(bào)：公共領(lǐng)域投資收益率8％
據(jù)了解，根據(jù)2013年以來我市出臺(tái)的一系列文件，北京市政府拋出了一顆定心丸——通過政府投資、購買服務(wù)、配置營利性資源等多種方式，完善企業(yè)投資回報(bào)機(jī)制，市政基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域企業(yè)投資內(nèi)部收益率原則按8％測(cè)算。
記者從北京市發(fā)改委獲悉，除財(cái)務(wù)回報(bào)外，今后政府還將在土地等方面為社會(huì)資本提供系列優(yōu)惠政策。
市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人舉例說，在供地上，《意見》進(jìn)一步對(duì)不同類型項(xiàng)目適用劃撥、協(xié)議出讓、競(jìng)爭(zhēng)出讓、租賃等供地方式進(jìn)行了細(xì)化說明。其中，屬于可按劃撥政策供地的項(xiàng)目，經(jīng)社會(huì)投資人申請(qǐng)可按協(xié)議出讓方式供地。對(duì)新增的營利性醫(yī)院和養(yǎng)老設(shè)施，供地之前要先行公示，只有一個(gè)申辦主體的，按市場(chǎng)地價(jià)水平供地；有多個(gè)申辦主體的，由市國土部門商市行業(yè)主管部門，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式供地。
他表示，上述政策都是在具體項(xiàng)目實(shí)踐中，充分吸取了社會(huì)投資人訴求，總結(jié)提煉出來的。
“讓社會(huì)資本進(jìn)來，必須要充分重視企業(yè)對(duì)于投資回報(bào)的合理訴求。”上述負(fù)責(zé)人說，讓企業(yè)進(jìn)來光投錢做公益、沒有回報(bào)那是不現(xiàn)實(shí)的。在現(xiàn)階段來講，政府可以通過前期投入資金補(bǔ)貼或者運(yùn)營中資金補(bǔ)貼或者是價(jià)格調(diào)整這三個(gè)方面，再加上企業(yè)正常從市場(chǎng)運(yùn)行中獲得的利益，來保障企業(yè)的最終回報(bào)。
成功案例
案例1
16號(hào)線引資270億政府當(dāng)期為“零投入”
軌道交通16號(hào)線北起北安河站，南至宛平城站，線路全長49.8公里，共設(shè)車站29座，總投資495億元。
市發(fā)改委介紹，地鐵16號(hào)線通過“特許經(jīng)營+股權(quán)融資”的模式吸引社會(huì)投資270億元，是目前我市軌道交通線路吸引社會(huì)投資規(guī)模最大的項(xiàng)目，通過社會(huì)投資及債務(wù)融資等手段，基本實(shí)現(xiàn)了政府當(dāng)期的“零投入”。
具體操作方式為，按建設(shè)責(zé)任主體，將16號(hào)線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為345億元，約占線路總投資的70％，由16號(hào)線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)，并通過股權(quán)融資方式解決120億元資本金；B部分主要為設(shè)備設(shè)施部分，投資額為150億元，約占項(xiàng)目總投資的30％，由特許公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。特許經(jīng)營者通過特許協(xié)議等相關(guān)法律文件獲得16號(hào)線B部分投資建設(shè)、全線運(yùn)營特許經(jīng)營、更新改造和追加投資（A部分通過資產(chǎn)租賃方式獲得使用權(quán)），并通過票款收入、非票務(wù)收入和票價(jià)補(bǔ)貼收回投資并獲得合理投資收益，到期按要求移交。
目前，股權(quán)融資部分，已與中再資產(chǎn)公司簽訂完成120億元的合同；特許經(jīng)營部分，通過公開招商比選，已確定京港地鐵為優(yōu)先推薦中選人，協(xié)議已完成草簽。
案例2
清河涼水河引資4億水系生態(tài)治理獲認(rèn)可
據(jù)介紹，清河、涼水河分別流經(jīng)城市北部、南部，承擔(dān)防洪、排水、生態(tài)、景觀等功能。2014年，針對(duì)社會(huì)廣泛關(guān)注的河道水環(huán)境污染等問題，市政府啟動(dòng)了清河、涼水河流域水環(huán)境綜合治理工程，選擇北京水務(wù)投資中心、北控水務(wù)集團(tuán)分別作為清河、涼水河實(shí)施主體，開展了投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)改革試點(diǎn)工作，探索推動(dòng)流域水系綜合治理采用市場(chǎng)化模式運(yùn)作,工程主要建設(shè)內(nèi)容包括河道清淤、兩岸綠化、濕地公園等。
目前已完成部分河道清淤、排水口除臭、景觀提升等工程任務(wù)，投資約4億元，實(shí)施后有效改善了河道水環(huán)境面貌，遏制住了部分河段水環(huán)境惡化趨勢(shì)，治理效果受到社會(huì)各界的認(rèn)可。
市發(fā)改委介紹，在合作初期，政府與社會(huì)資本簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，明確了企業(yè)的主體地位，調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本投資參與水務(wù)工程建設(shè)的積極性。
同時(shí)，創(chuàng)新投融資模式。目前，市政府已批準(zhǔn)清河治理融資方案，以市場(chǎng)化方式解決河道生態(tài)治理及養(yǎng)護(hù)管理資金。北控水務(wù)集團(tuán)正在完善涼水河治理融資方案。
