山東交通廳涉行政性壟斷發(fā)改委發(fā)函責令整改
2015-04-02
開辦電子科技公司一年半之后，丁海波（化名）終于等到了來自山東省交通運輸廳道路運輸局的一紙文件。
????這份名為《山東省道路運輸車輛動態(tài)監(jiān)控社會化平臺服務商備案管理辦法（試行）》的文件印發(fā)于2014年12月18日，其中有條款明確規(guī)定：“凡通過交通運輸部標準符合性技術審查，并經(jīng)交通運輸部公示的平臺服務商，均可到省局申請備案，并與全國道路貨運車輛公共監(jiān)管與服務平臺對接。”
????“我心里懸了很久的石頭終于放下了。”看到文件那一刻，丁海波難抑激動。對他而言，這份文件是一種終結，是過去相當長時間內(nèi)無法參與正常市場競爭的終結；更是新的開始—以后，他終于可以憑產(chǎn)品和服務挺直腰桿說話，而不必被無形的“手”擋在市場之外。
????來自國家發(fā)改委的調(diào)查稱，自2011年以來，山東省交通運輸廳在建設和運營道路運輸車輛動態(tài)信息公共監(jiān)控平臺中，多次印發(fā)文件，明確相關平臺技術支持單位為一家科技公司，由此涉嫌濫用行政權力，排除、限制競爭。
????2015年3月9日，國家發(fā)改委向山東省政府正式發(fā)函，建議責令交通運輸廳改正相關行為，并提出4月10日前將有關整改情況函告國家發(fā)改委。
????這是國家發(fā)改委繼2014年9月調(diào)查河北省交通運輸廳、物價局、財政廳違反《反壟斷法》相關規(guī)定，對本省客運班車實行通行費優(yōu)惠政策，濫用行政權力排除、限制相關市場競爭的案件后，再向行政性壟斷說“不”。
????短短半年內(nèi)，國家發(fā)改委連續(xù)調(diào)查兩起行政性壟斷案件，這是否意味著在簡政放權的大背景下，反行政性壟斷行動在提速？如何更有效地制約備受詬病的行政性壟斷行為？
????“當時的市場沒有競爭，極不正?！?br />
????丁海波最初踏入汽車安全電子產(chǎn)品行業(yè)時，未曾料到這一行業(yè)當時在山東面臨的尷尬局面。
????2013年夏，丁海波懷揣幾十萬元創(chuàng)業(yè)資金在山東某市開辦了一家科技公司，作為平臺服務商并銷售車載終端產(chǎn)品。在創(chuàng)辦企業(yè)過程中，越來越多的不正?，F(xiàn)象讓他屢屢碰壁：
????企業(yè)擁有行業(yè)資質(zhì)，卻根本無法進入道路運輸企業(yè)監(jiān)控平臺的市場；盡管企業(yè)銷售的車載終端產(chǎn)品價格低廉，質(zhì)量和服務均有保障，但均因被主管部門告知無法入網(wǎng)而喪失搶占市場份額的機會。
????這個市場份額有多大？據(jù)山東業(yè)內(nèi)人士估算，山東全部“兩客一危”車輛加上普通貨運車輛，達到標準的、需要安裝車載終端設備的車輛總數(shù)為70萬。
????“當時的市場沒有競爭，極不正常，只有一家公司在做?！倍『２ɑ貞?，他和業(yè)內(nèi)同行頗有默契地均不愿提及這家公司名字，“提或者不提，都是一樣的存在”。
????此次國家發(fā)改委的調(diào)查中明確這家公司為山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司（以下簡稱“九通公司”）。
????國家發(fā)改委的調(diào)查稱，2006年11月，山東省交通運輸廳與九通公司簽訂《山東省道路運營客車運營與安全監(jiān)控系統(tǒng)建設、維護和信息服務合同》，委托九通公司建設該監(jiān)控系統(tǒng)，合同有效期為10年（2006年1月1日～2015年12月31日），并約定“合同有效期內(nèi)，山東省道路營運客車經(jīng)營與安全監(jiān)控系統(tǒng)是為甲方（即山東省交通運輸廳）提供監(jiān)控信息服務的唯一系統(tǒng)。”
????此后，山東省交通運輸廳多次印發(fā)有關文件，要求全拾兩客一?！避囕v（即旅游包車、三類以上班線客車和運輸危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專用車輛）、重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入九通公司建設的監(jiān)控系統(tǒng)平臺，并對進入山東省市場的衛(wèi)星定位終端的型號和價格提出要求。
????一家獨大的格局顯然令和丁海波一樣的平臺商們吃不消。創(chuàng)業(yè)后短短一年多，丁海波體重驟然下降了40斤，加上應付員工工資、差旅費等支出，先后賠了近30萬元，“壓力很大”。他不經(jīng)意間得知，當時全省八九家平臺商均陷入賠錢、甚至瀕臨倒閉的狀態(tài)。
????2014年8月，對壟斷格局有所質(zhì)疑的丁海波最終選擇向山東省交通運輸廳遞交政府信息公開申請，希望對以下內(nèi)容進行公開：與技術單位簽訂的服務協(xié)議，該技術單位的中標書，當初的招標公告以及其他投標單位的投標書。
????兩個月后，丁海波收到答復。這紙政府信息公開申請告知書確認技術支持單位為九通公司。“但關于為什么指定一家公司提供技術支持，選定此公司有沒有經(jīng)過招投標等內(nèi)容，答復是，這方面信息不存在?！倍『２ㄌ寡裕瑢@一答復“不滿意”。
????同樣在這一年，較真的丁海波甚至專程到濟南坐高鐵去了一趟安徽，只想一探究竟：“當時山東只有一家平臺，而安徽根據(jù)交通部的規(guī)定有多家平臺，我想知道是一家平臺情況下終端產(chǎn)品價格高，還是多家平臺情況下終端產(chǎn)品價格高？”
????丁海波花1200元買到了車載終端產(chǎn)品（其中包含服務費），回到當?shù)睾髤s被告知是外地的設備不能入網(wǎng)。在指定的九通公司銷售點，同一廠家、同一規(guī)格的產(chǎn)品銷售價加上服務費是3000多元。
????“為什么省外價格低，省內(nèi)價格高？為什么同樣的產(chǎn)品不能入網(wǎng)？每臺設備兩三千元的利潤去哪里了？”丁海波著實郁悶。
????除了經(jīng)銷商，同樣郁悶的還有不得不安裝高價終端產(chǎn)品的車主。此前，曾有多家媒體報道過相關情況，包括平臺服務費高、被迫拆除原裝車載終端設備重新選擇指定產(chǎn)品等?！败囍鞫荚诒г埂！倍『２ㄕf。
????“說實話，我們按照國家的要求去投資、去創(chuàng)建公司，到最后卻不能正常運作，當時我們失去了信心。”丁海波說。
????隨著2014年年底山東省道路運輸局一紙以“放開”為主題詞的文件的印發(fā)，丁海波的信心又回來了，“放開后，政府給了我們正常經(jīng)營的機會，如果我經(jīng)營一兩年或者經(jīng)營不善導致公司倒閉，是很坦然的，希望這個市場今后能處于平穩(wěn)、正常的發(fā)展狀態(tài)”。
????國家發(fā)改委函件：整改后仍未完全恢復市場秩序
????國家發(fā)改委上述函件是對此前媒體相關報道和眾多利益受損者的積極回應。
????國家發(fā)改委函件稱，山東省交通運輸廳的做法，違反了《反壟斷法》第八條“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”的規(guī)定。
????函件進一步解釋：其中，要求相關車輛必須直接接入九通公司建設的監(jiān)控平臺的做法，排除和限制了山東省監(jiān)控平臺市場的競爭，屬于《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”的行為。
????山東省交通運輸廳要求已通過交通運輸部標準符合性審查的衛(wèi)星定位終端，需再次經(jīng)過九通公司調(diào)試后才能進入山東省市場，以及公布交通運輸部北斗示范工程招標中標價格作為最高限價的做法，排除和限制了山東省衛(wèi)星定位終端市場的競爭，屬于《反壟斷法》第三十七條所列“制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定”的行為。
????該函件將相關理由闡述如下：
????首先，道路運輸企業(yè)在監(jiān)控平臺和車載終端上擁有自主選擇權。
????其次，山東省交通運輸廳的相關做法排除和限制了監(jiān)控平臺和車載終端市場的競爭，并導致相關費用水平過高。
????這包括：完全排除了監(jiān)控平臺市場的競爭，導致平臺服務費標準過高。函件指出，山東省交通運輸廳多次下發(fā)文件，強制要求“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車安裝的衛(wèi)星定位終端，必須直接接入九通公司建設的監(jiān)控平臺，再由其轉(zhuǎn)接至交通運輸部建設的監(jiān)控平臺，剝奪了企業(yè)自主選擇監(jiān)控平臺的權利，完全排除了監(jiān)控平臺之間的市場競爭。
????此外，山東省交通運輸廳相關做法嚴重削弱了車載終端市場的競爭，并不合理地推高了車載終端在山東市場上的銷售價格。
????按照山東省交通運輸廳的有關規(guī)定，相關車載終端必須再次經(jīng)過九通公司的調(diào)試，并由山東省交通運輸廳公示后，才能在山東省市場銷售。截至目前，山東省交通運輸廳只發(fā)布3批公告，公布22個通過調(diào)試的產(chǎn)品型號，僅為交通運輸部公布符合技術規(guī)范產(chǎn)品數(shù)量的5%，導致山東市場上的車載終端型號數(shù)量明顯減少，嚴重削弱了終端產(chǎn)品之間的競爭。
????同時，山東省交通運輸廳又公布交通運輸部北斗示范工程招標中標價格，將其作為車載終端的最高限價。據(jù)調(diào)查，該招標時間為2012年。目前，相關市場已經(jīng)發(fā)生明顯變化，車載終端生產(chǎn)廠家與生產(chǎn)數(shù)量均大幅增加，市場競爭更加激烈，產(chǎn)品價格大幅下降。因此，該價格已不能作為目前定價的依據(jù)。山東省交通運輸廳公布這一價格后，致使省內(nèi)終端設備銷售商以此為基礎制定價格，不合理地推高了終端設備的價格水平。
????國家發(fā)改委稱，從對山東省濟南市部分終端設備安裝點的調(diào)查情況看，大多數(shù)重型載貨汽車和半掛牽引車終端是以2580元/臺的價格進行銷售，遠高于其他省份銷售的終端價格。
????函件稱，國家發(fā)改委啟動調(diào)查后，山東省交通運輸廳主動采取了放開重型載貨汽車和半掛牽引車監(jiān)控平臺市嘗放開道路運輸車輛衛(wèi)星定位終端市場等整改措施。
????在國家發(fā)改委看來，上述措施雖然糾正了部分違法行為，但尚未完全恢復公平競爭的市場秩序，包括：未放開對“兩客一?！避囕v動態(tài)監(jiān)控平臺市場的限制；雖然規(guī)定實行平臺服務商備案制，但對備案提出了交通運輸部有關規(guī)定以外的其他要求，對不符合要求的將不予備案；未廢止關于“終端價格（含安裝費）不得高于交通運輸部北斗示范工程招標中標價格”的規(guī)定。
????據(jù)此，國家發(fā)改委在函件中提出全面放開“兩客一?！避囕v、重型載貨汽車和半掛牽引車的監(jiān)控平臺接入，放開終端設備進入山東省市場的限制，廢止“終端價格（含安裝費）不得高于交通運輸部北斗示范工程招標中標價格”的規(guī)定等整改建議。
????《反壟斷法》亟待長出“牙齒”
????2008年8月1日，《反壟斷法》生效。此后，關于其中行政性壟斷的內(nèi)容日益受到公眾關注。
????北京大成律師事務所合伙人鄧志松介紹，根據(jù)該法，壟斷行為大致可分為經(jīng)濟性壟斷和行政性壟斷兩大類。前者包括壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等行為，后者主要指的是行政機關濫用其行政權力排除和干預市場競爭。
????“行政性壟斷是我國在轉(zhuǎn)型過程中特有的現(xiàn)象?！编囍舅山榻B，上世紀80年代初，國務院曾針對行政性壟斷行為出臺相關規(guī)定，但30多年來該行為一直未得到根治，根本原因在于，由于歷史遺留問題和我國處于深化改革過程的現(xiàn)狀，政府權力常會溢出邊界干涉市常
????在鄧志松看來，行政性壟斷對市場經(jīng)濟的危害比經(jīng)濟性壟斷更大。“經(jīng)濟性壟斷只是企業(yè)間行為，而行政性壟斷則是政府行政權力的濫用對市場經(jīng)濟的傷害?！编囍舅烧J為，由于其前提是政府機關超越法律允許的范圍去干預市場經(jīng)濟，因此這種行為對建設法治社會也造成了危害。
????鄧志松介紹，行政性壟斷包括不同類別，最常見的是地方保護主義，比如某省為了保護本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的利益出臺一些歧視性政策，這也是目前我國制約行政性壟斷行為的重點。此外，還包括部門保護主義、限定交易等。
????行政性壟斷的話題，也屢屢牽動全國人大代表、上海富申評估咨詢集團有限公司董事長樊蕓的神經(jīng)。
????2015年全國兩會期間，樊蕓提交了一份關于修改《反壟斷法》的議案。為了撰寫這份議案，她專門成立了調(diào)研小組，花了10個月深入調(diào)研，不僅走訪了諸多企業(yè)，還同具有反壟斷職能的國家發(fā)改委、商務部、國家工商總局等相關部門的負責人座談。
????“在和小微企業(yè)的座談中，大家一致詬病的是行政性壟斷，認為這是當前難以突破的一個問題?！狈|回憶，一名與會人員舉的例子讓人深思：一家肉鴿生產(chǎn)企業(yè)，產(chǎn)品非常環(huán)保，但沒有超市和菜場的入門許可證，不能經(jīng)營，如果想要進入市場門檻，必須高價購買許可證。
????“近年來，中央三令五申要求嚴管的紅頂中介，實際上也是利用政府的行政性權力壟斷市場獲取利益?！狈|說。
????盡管《反壟斷法》中不乏反行政性壟斷的內(nèi)容，但現(xiàn)實生活中的執(zhí)行情況并不盡如人意。鄧志松舉例，《反壟斷法》規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構可對行政性壟斷行為進行調(diào)查，但作為執(zhí)法機構的國家發(fā)改委和工商總局卻沒有處罰權，只能對涉嫌違法的行政機關的上級提出一些建議，由上級責成其糾正，如同本案的處理方式。
????同時，鄧志松強調(diào)，不應忽視這類案件中受害者維權難的現(xiàn)象，“他們的救濟途徑是有限的，可向執(zhí)法機構舉報。具體而言，國家發(fā)改委由價格監(jiān)督檢查與反壟斷局負責此事，工商總局則由反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局負責，兩者都是局級單位，但很多時候，涉嫌違法的行政機關和它們平級，甚至比它們級別更高，去查它們其實是有很多困難的”。
????鄧志松還說：“如果去法院起訴，只能提起行政訴訟，民告官目前存在立案難、勝訴難的情況，而且即使勝訴，也只是道義上的勝利，拿不到相應賠償，因為缺乏相應法律規(guī)定?！?br />
????調(diào)研時，樊蕓同樣發(fā)現(xiàn)，目前的《反壟斷法》缺乏對行政性壟斷的有效制約。樊蕓在議案中對第51條提出立法修改建議，并提出：加強反行政性壟斷的處罰力度，激活反壟斷法律訴訟，不僅是民事訴訟，更要激活對反壟斷的行政訴訟；要對行政機關有制約的機制；加強對國有企業(yè)利用主管部門行政權力，限制其他商品流入本地等排除、限制競爭行為的處罰。她同時建議，設置一個高層級的反壟斷執(zhí)法機構，加強區(qū)域間反壟斷執(zhí)法。
????鄧志松同樣建議修改第51條：“期待《反壟斷法》長出牙齒，對行政性壟斷行為處罰的力度更大。目前對于經(jīng)濟性壟斷行為，牙齒是足夠強的，處罰上一年度銷售額的1%～10%，這個力度很大，而對行政性壟斷的處罰則過于溫柔?！?br />
????作為國內(nèi)知名的競爭法專家，在《反壟斷法》生效的7年里，鄧志松僅接觸過3起反行政性壟斷案例，而經(jīng)濟性壟斷案件卻多達上百起，“反差很大”。
