PPP模式對(duì)接高速公路投資 產(chǎn)業(yè)基金支持投資
2015-04-13
去年國(guó)務(wù)院“43號(hào)文”出臺(tái)之后，對(duì)地方政府的舉債融資做出了比較明確的規(guī)定與限制，在這樣的情況下，PPP作為創(chuàng)新的融資模式成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，PPP模式在高速公路建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用也將是一個(gè)新常態(tài)。
4月10日，由第一財(cái)經(jīng)、上海溢銀股權(quán)投資基金管理有限公司（下稱“溢銀基金”）聯(lián)合主辦，中國(guó)交通報(bào)協(xié)辦的“第一財(cái)經(jīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇高速公路產(chǎn)業(yè)基金及PPP模式應(yīng)用高峰論壇”在上海開壇論道。
PPP模式對(duì)接高速公路投資
依據(jù)《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》，從2013到2030年的17年間，至少需要2.5萬(wàn)億元投入國(guó)家高速公路網(wǎng)建設(shè)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，傳統(tǒng)高速公路的融資有90%是通過(guò)銀行貸款提供的，金融創(chuàng)新領(lǐng)域上涉及非常少。如何降低高速公路管理機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債率？如何引入社會(huì)資本，設(shè)計(jì)切合實(shí)際的PPP方案？如何發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的引領(lǐng)作用，推動(dòng)高速公路行業(yè)PPP模式的落地，是中國(guó)高速公路實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的至關(guān)重要的命題。
交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、交通部原部長(zhǎng)錢永昌對(duì)我國(guó)公路發(fā)展歷程做了介紹，高速公路每年的投資從上世紀(jì)80年代的兩三億元人民幣到現(xiàn)在每年一萬(wàn)億元，大家看到也感受到了翻天覆地的變化。未來(lái)高速公路的建設(shè)投資需求依舊很大，政府資本和社會(huì)資本怎么更好更規(guī)范地結(jié)合在一起去建設(shè)我們的高速公路，是需要我們?nèi)ヌ接懙摹＝ㄗh從“盤活存量、用好增量”這兩個(gè)方面考慮。同時(shí)，利用高速公路管理機(jī)構(gòu)熟悉行業(yè)運(yùn)營(yíng)和管理，產(chǎn)業(yè)基金熟悉資本運(yùn)作和金融創(chuàng)新的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，達(dá)到1+1>2的效果。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》副總編輯楊燕青在論壇上表示，2014年是中國(guó)PPP元年，在國(guó)內(nèi)的公共事業(yè)建設(shè)中必將扮演重要角色，而高速公路行業(yè)是公共事業(yè)的重要組成部分，在政府性債務(wù)中所占份額較大，加速推廣PPP應(yīng)用迫在眉睫。
PPP模式是指政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。這一模式的核心是“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”。
中國(guó)財(cái)政協(xié)會(huì)PPP研究專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)賈康在論壇上表示，國(guó)家鼓勵(lì)推廣PPP模式具有明顯的正面效應(yīng)：從政府角度看，可減少財(cái)政支出的壓力，提高財(cái)政資金使用效率和政府履職能力。其次，與PPP這樣的機(jī)制創(chuàng)新相對(duì)應(yīng)，社會(huì)公眾可以得到收益和實(shí)惠，即從資金使用“以人為本”這樣一個(gè)角度表現(xiàn)出來(lái)的性價(jià)比、綜合績(jī)效的提高，實(shí)現(xiàn)政府、資本與社會(huì)公眾1+1+1>3的綜合效能。此外，高速公路投資大、期限長(zhǎng)、收益穩(wěn)定的特點(diǎn)，相對(duì)也更容易采用PPP模式。
在實(shí)施PPP過(guò)程中，會(huì)存在一些現(xiàn)金流上的矛盾。賈康表示，一方面有一些路車流量大，比如到北京機(jī)場(chǎng)的高速公路，收費(fèi)站如同一個(gè)印鈔機(jī)，但并不能去滾動(dòng)開發(fā)其他的道路建設(shè)。另一方面，算總賬，全國(guó)高速公路明顯虧損，有的連年度運(yùn)營(yíng)費(fèi)都不能覆蓋，更不用說(shuō)還本付息。政府可以在PPP框架里面增加相應(yīng)的補(bǔ)貼，使用者付費(fèi)加上必要的政府付費(fèi)，能夠有效引導(dǎo)社會(huì)資本的進(jìn)入，政府也可以實(shí)現(xiàn)少花錢多辦事。
賈康認(rèn)為，PPP模式，不光政府做事，企業(yè)也要介入進(jìn)來(lái)，政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)合在一起，以各自的優(yōu)勢(shì)對(duì)應(yīng)項(xiàng)目里面的風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題；政府統(tǒng)攬全局，手上有政策的設(shè)計(jì)權(quán)力，利用政策優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為；而企業(yè)則要在商言商、通過(guò)投資取得相應(yīng)的回報(bào)。
產(chǎn)業(yè)基金支持高速公路投資
溢銀基金董事長(zhǎng)戴秀琴認(rèn)為，上海已經(jīng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)中心，也致力于打造金融創(chuàng)新中心，上海在金融政策與金融生態(tài)上已經(jīng)有了扎實(shí)基礎(chǔ)，不僅可以利用上海資金運(yùn)營(yíng)中心的優(yōu)勢(shì)把國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)里的資金通過(guò)基金引入到全國(guó)高速公路領(lǐng)域，還可以通過(guò)自貿(mào)區(qū)的跨境融資優(yōu)勢(shì)，用QFLP的方式把境外的資金引入國(guó)內(nèi)的高速公路行業(yè)，所以運(yùn)用產(chǎn)業(yè)基金在PPP模式中的第二個(gè)P（社會(huì)資本）作用，加速推進(jìn)參與高速公路PPP項(xiàng)目落地，讓上海具有的資金融通的金融屬性與分布在全國(guó)的高速公路資產(chǎn)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，能夠把上海打造成“國(guó)際金融中心”“國(guó)際貿(mào)易中心”“國(guó)際航運(yùn)中心”之外的第四個(gè)中心——“高速公路基礎(chǔ)資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)中心”。
溢銀基金副總監(jiān)張夢(mèng)蕾認(rèn)為，政府可以將一些職責(zé)交給社會(huì)資本，比如政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，社會(huì)資本通過(guò)使用者付費(fèi)或者是必要的政府付費(fèi)，從中獲得合理的回報(bào)。
“高速公路PPP模式的難點(diǎn)更多在于投資資金的籌集、資產(chǎn)評(píng)估、收益分配和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面，而溢銀基金在高速公路產(chǎn)業(yè)投資和融資中一直作為社會(huì)資本參與到高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)和管理中，這種模式也和當(dāng)下最熱的PPP模式如出一轍，溢銀基金多年的探索已經(jīng)為高速公路PPP模式打下堅(jiān)實(shí)的基矗
溢銀基金創(chuàng)建于2006年，成立以來(lái)就致力于中國(guó)高速公路產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，多年來(lái)共發(fā)行了20多只產(chǎn)業(yè)基金投資于各地的高速公路，募集總規(guī)模超過(guò)200億元。但是截至目前，產(chǎn)業(yè)基金量占整個(gè)高速公路投資總額不到1%。去年10月份，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提出鼓勵(lì)民間資本發(fā)起產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可以通過(guò)認(rèn)購(gòu)基金份額的方式給予支持。
目前溢銀基金主要以社?；?、保險(xiǎn)、銀行這類長(zhǎng)期投資者作為主要資金募集對(duì)象，基金投向良好的高速公路資產(chǎn)并適度參與運(yùn)營(yíng)。投資模式上既可以通過(guò)受讓公路收費(fèi)權(quán)來(lái)投資，也可以直接對(duì)高速公路項(xiàng)目公司進(jìn)行股權(quán)或債權(quán)的投資。期限方面通常以3到7年為主，目前在PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式下，投資期限將進(jìn)一步延長(zhǎng)。投資策略方面更加注重高速公路的資產(chǎn)、收費(fèi)現(xiàn)金流穩(wěn)定的特征，通過(guò)長(zhǎng)期持有資金為投資者提供穩(wěn)定的回報(bào)。
張夢(mèng)蕾介紹，PPP模式下產(chǎn)業(yè)基金主要通過(guò)TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）的方式參與存量資產(chǎn)的投資，以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。首先，高速公路產(chǎn)業(yè)基金成立項(xiàng)目公司和政府簽署PPP的協(xié)議，政府收到對(duì)價(jià)款后償還高速公路原有的銀行債務(wù)。項(xiàng)目公司拿到高速公路的收費(fèi)權(quán)益。之后項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)高速公路的運(yùn)營(yíng)管理，并根據(jù)PPP的協(xié)議收取通行費(fèi)。最后，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將高速公路的收費(fèi)權(quán)益再移交給政府。此外，產(chǎn)業(yè)基金還可以通過(guò)和高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)共同成立項(xiàng)目公司來(lái)參與PPP，以BOT、TOT等方式推動(dòng)高速公路建設(shè)、減輕政府財(cái)政壓力。
產(chǎn)業(yè)基金不僅可以直接參與PPP項(xiàng)目，還可以發(fā)揮其杠桿效應(yīng)和募集能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)高速公路行業(yè)負(fù)債率普遍偏高的特點(diǎn)，溢銀基金在融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，通過(guò)為高速公路管理公司注入股權(quán)的方式，有效降低資產(chǎn)負(fù)債率，增加其再融資能力。同時(shí)，在國(guó)家金融政策逐漸放開的過(guò)程中，溢銀基金也不斷探索運(yùn)用QFLP、自貿(mào)區(qū)跨境貸款等創(chuàng)新融資模式為高速公路管理機(jī)構(gòu)提供多樣化的資金來(lái)源。
PPP模式還有哪些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)需要打破？
中倫律師事務(wù)所高級(jí)合伙人王霽虹認(rèn)為，PPP推進(jìn)過(guò)程中我們遇到了一系列與現(xiàn)行法律制度相沖突的問(wèn)題，包括立項(xiàng)問(wèn)題、規(guī)劃問(wèn)題、招投標(biāo)制度問(wèn)題、政府采購(gòu)問(wèn)題、預(yù)算問(wèn)題等等。由于目前PPP規(guī)范性文件層級(jí)太低，無(wú)法跟現(xiàn)行的制度相抗衡，政府招標(biāo)時(shí)承諾的很多條件在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)辦法得到實(shí)現(xiàn)。
王霽虹建議，法律法規(guī)越模糊越混沌的地方越需要向?qū)I(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，此外，中國(guó)急需出臺(tái)關(guān)于PPP的立法，這樣以確保中國(guó)的PPP項(xiàng)目有一個(gè)長(zhǎng)久健康良性的發(fā)展。
