公路上的PPP 被誤讀的PPP
2015-04-21
政府部門在P P P項目建設管理上作風強勢，過多過細地參與了項目的很多微觀方面，很多時候阻礙了私營部門參與的積極性。
被誤讀的PPP盡管對于P P P的定義在內(nèi)容和表達重點上不盡相同，但幾個關鍵詞：政府（公共部門）、社會資本（私營部門）、“全過程”合作、提供公共產(chǎn)品或公共服務、利益共享、風險共擔、績效等，它們構(gòu)成了PPP概念的本質(zhì)。
P P P常被誤讀為一種融資方式，在收費公路領域廣泛應用的BOT就是這樣。焦點都在于政府引入社會資本填補了公共財政投資的空缺，而對建設運營中的項目績效和雙方應承擔的責任和風險往往關注度不足。盡管很多PPP模式客觀上具有融資功能，其本質(zhì)是與傳統(tǒng)由政府主導供給方式相對應的一種替代性公共產(chǎn)品或服務的交付方式，由政府與社會資本建立長期的合作關系實現(xiàn)，目的在于通過合理的風險分配實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給績效的提升。同時，并非所有的PPP模式都需要融資，通過合作獲取社會資本在管理、技術或者其他方面的優(yōu)勢以提高項目績效也是采用PPP模式的目的之一。
通過引入社會資本，將原來由政府承擔的初始公共資產(chǎn)的短期財政投入，轉(zhuǎn)化為長期的政府付費或使用者付費，從而實現(xiàn)在短期內(nèi)提供更多公共資產(chǎn)的目的。同時，將付費與公共服務的可用性進行捆綁激勵，由于社會資本需要承擔公共資產(chǎn)的運營維護職能，因此具有確保公共資產(chǎn)建設質(zhì)量的積極性，從而實現(xiàn)全壽命周期的最優(yōu)效率。在透明、合理的成本核算機制、定價機制和價格調(diào)整機制下，社會資本有動力通過改進管理和優(yōu)化創(chuàng)新降低項目建設和運營維護成本，以提高自身收益水平，可以克服政府提供方式下預算體制缺陷造成的成本管理問題，進而降低政府和/或社會公眾為同等質(zhì)量公共資產(chǎn)或公共服務所付出的成本。通過對社會資本技術經(jīng)驗的整合、服務創(chuàng)新激勵以及項目協(xié)議約束，實現(xiàn)項目投資和管理層面的規(guī)模經(jīng)濟，在同等成本水平下提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。
政府可以專注于公共資產(chǎn)和公共服務的交付績效監(jiān)管與總體規(guī)劃管理，同時可以獲得更多、更有效的市場基準信息，在公共監(jiān)管過程中實現(xiàn)公共管理能力的提升。
PPP中國史
自上世紀9 0年代，我國已經(jīng)在基礎設施領域開展了大量的P P P探索和實踐，特別是作為P P P運作方式之一的B O T已經(jīng)在收費公路領域有了廣泛的應用。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，自1990年至2013年，我國采用P P P模式的項目數(shù)量累計超過1000個。盡管由于對私營部門的定義差別，該數(shù)據(jù)并不能完全反映PPP在我國的應用狀況，其PPP項目的絕對數(shù)量已經(jīng)超過了絕大多數(shù)國家，但很多項目在利益分配、風險分擔和政府監(jiān)督三個核心環(huán)節(jié)上一直陷入“形似而神不似”的怪圈。與此同時，我國在P P P概念和原理的普及、法律體系的完善、P P P專門管理機構(gòu)的職能建設、P P P項目操作指引和標準化工具的配備方面，與PPP發(fā)達國家存在較大差距。據(jù)亞洲開發(fā)銀行對亞太地區(qū)P P P制度環(huán)境成熟度的評估，中國排在韓國、印度和日本之后，得分較低的兩項是法律環(huán)境和機構(gòu)設置，導致P P P項目操作過程中產(chǎn)生了運作不規(guī)范、風險和利益分配不當、履約管理不到位等問題。
十八屆三中全會后，對市場地位的強調(diào)，使得P P P成為適應“國家治理現(xiàn)代化”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“建立現(xiàn)代財政制度”、“推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”要求的一次變革，具有緩解“融資平臺債務高”、“公共供給效率低”、“私人資本進入難”等矛盾和問題的作用，同時也是推行政府向社會力量購買服務、發(fā)展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。
公路上的PPP
2014年中央釋放的政策信號
4月和10月，兩次國務院常務會議積極推廣PPP模式。
5月21日，國家發(fā)改委公布80個領域鼓勵社會投資的項目。
5月25日，財政部成立PPP工作領導小組。之后又成立PPP中心。
9月24日，財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。
10月2日，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》。
10月28日，財政部發(fā)布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》；預算法的修訂和中期財政規(guī)劃，為PPP鋪平道路。
12月4日，財政部和發(fā)改委分別發(fā)布PPP的項目操作指引和指導意見。
2015年1月19日，國家發(fā)改委牽頭起草《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，同一天財政部發(fā)布《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。P P P的頂層設計過程中，相關部委邀請專業(yè)機構(gòu)和專家參與，形成了政府與社會力量合力推動P P P發(fā)展的新局面。交通運輸部在2015年1月出臺《關于全面深化交通運輸改革的意見》，明確提出深化投融資體制改革、引導社會資本參與交通運輸建設的目標。
公路上的PPP運作方式
P P P本身是個寬泛的概念，基本上處于傳統(tǒng)政府提供和社會資本提供之間的各種混合模式都屬于P P P模式。因此，眾所周知的BOT只是PPP的一種，將PPP和BOT并列的提法并不準確。
根據(jù)項目是否為新建公路或已有公路項目、是否需要融資、是否需要改擴建、運營期滿所有權或者經(jīng)營權是否移交等標準，公路建設領域可以考慮采用的主要的PPP運作方式總結(jié)如圖2所示。
對于需要引入資金并且運營期滿需要移交的新建項目，通常采用的是應用最多的BOT模式，社會資本或項目公司承擔新建公路項目設計、融資、建造、運營和養(yǎng)護的P P P運作方式, 合同期限一般為20至30年。BOT模式存在兩個子模式，分別為BOOT（建設-擁有-運營-移交）和BTOT（建設-移交-運營-移交）。
B O O T模式下，公路建成后的整個運營期內(nèi)所有權均歸社會資本所有，運營期結(jié)束后再由社會資本移交給政府；BTOT模式下，公路建成后社會資本即將所有權移交給政府，僅保留資產(chǎn)運營權，運營期結(jié)束后再將資產(chǎn)運營權移交給政府。
對于需要引入資金并可以考慮運營期滿所有權不移交的新建項目，BOO（建設-擁有-運營）是一種選擇。BOO的公共職責轉(zhuǎn)移和回報機制與B O T基本一致，區(qū)別在于B O O項目資產(chǎn)所有權始終屬于社會資本，政府的目標是通過項目獲得持續(xù)穩(wěn)定的公共服務而非掌握公共資產(chǎn)。B O O合同期限通常為30年，在雙方?jīng)]有發(fā)生提前終止合同情形的情況下，可直接續(xù)約實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營，不存在移交環(huán)節(jié)。
對于不需要引入資金的新建公路項目，可以采用L O T（租賃-運營-移交），是指政府將公路的運營和養(yǎng)護職責轉(zhuǎn)移給社會資本或項目公司。政府承擔公路建設投資，保留公路所有權并租賃給社會資本。通常情況下，社會資本或項目公司通過使用者付費回收成本，政府可分享部分收費作為公路租賃費用。合同期限一般為20年至30年。
公路上的PPP
既有公路項目也可以采用P P P模式，盤活道路資產(chǎn)、提升管養(yǎng)績效或應對新的交通需求。對于不需要引入資金的既有項目，可以直接采用O&M（委托運營），是指政府將既有公路的運營和養(yǎng)護職責轉(zhuǎn)移給社會資本或項目公司。政府保留公路所有權并向社會資本或者項目公司支付委托運營費。O&M通常采用中期合同的方式（可續(xù)簽），可以用于對運營和養(yǎng)護有特殊要求的橋梁或者隧道項目，目的在于引入基礎設施資產(chǎn)運營管理的團隊，以解決缺乏具備相應運營管理技能和經(jīng)驗的人員的問題。
對于需要引入資金盤活現(xiàn)有公路資產(chǎn)的項目，T OT（移交-運營-移交）是常見的P P P運作方式，是指政府將既有公路所有權或經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，由其承擔運營和養(yǎng)護職責。社會資本通過政府或使用者付費實現(xiàn)公路資產(chǎn)所有權/經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓對價和運營維護成本的回收并獲得一定的收益，合同期通常為20至30年。與BOT類似，TOT項目資產(chǎn)所有權/經(jīng)營權通常會在運營期末無償移交給政府，主要功能在于通過盤活固定資產(chǎn)融資，同時引入先進的運營管理經(jīng)驗。
既有公路的改擴建通常都伴隨著對社會資本融資的需求，根據(jù)與社會資本合作期滿所有權是否移交，可分別考慮ROT或者BBO方式。ROT的中文名稱為改建-運營-移交，是將既有公路的改造、升級或擴建職責，以及相關的設計、融資和運營職責一并轉(zhuǎn)移給社會資本或者項目公司的一種P P P運作方式，除增加了建造和融資功能外，其他屬性和特征均與T O T方式一致。B B O的中文名稱為購買-建設-運營，由B O O方式演變而來，二者區(qū)別主要是B B O方式下社會資本或項目公司從政府購入已有公路并進行改建、擴建，而非新建項目。
需要指出的是，B O T、 L O T、BO O、T O T、RO T等P P P運作方式的命名，是以公共資產(chǎn)的控制狀態(tài)為基礎的，在國內(nèi)實踐中應用較多。國際上還存在另一種并行的命名方式，即以政府轉(zhuǎn)移給社會資本的公共職責為基礎的命名方式，比如D B F O（設計-建造-融資-運營）和D B F O T（設計-建造-融資-運營-移交），大致相當于B O O和B O T。另外，在P P P模式的發(fā)源地和應用相對成熟的英國，其廣泛應用于社會基礎設施的“私人融資倡議”PPP模式被稱為PFI。
2012年，根據(jù)P F I在英國20年實踐的經(jīng)驗和教訓，PF I的一些重要規(guī)則被修改完善，第二代PFI因此縮寫為PF2。實踐中，這些概念和縮寫經(jīng)?；煸谝黄?，容易產(chǎn)生誤解，需要特別的注意。
PPP的交易結(jié)構(gòu)
如果只看項目的收入來源或者支付方式，千差萬別的P P P項目幾乎都可以歸結(jié)為三類：使用者付費模式、政府付費模式和可行性缺口補貼模式。
使用者付費模式是指由公路的最終用戶向P P P項目公司付費的一種支付模式，作為可經(jīng)營性系數(shù)較高、財務效益良好、直接向終端用戶提供服務的收費公路項目，基本上都采用的是征收道路通行費的使用者付費模式。通常，使用者付費項目采用政府定價方式，以避免社會資本利用具有自然壟斷性的公共資產(chǎn)牟取超額利潤損害社會公眾的利益。
政府付費模式是指由政府使用財政資金直接向P P P項目公司付費的一種支付模式，也稱政府購買服務模式。政府付費模式通常用于不直接向終端用戶提供服務的終端型基礎設施項目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等，或者不具備收益性的基礎設施項目，如非收費公路、河道治理等。政府購買服務模式下，政府支付的是所購買服務的對價，而非政府補貼，即該付費并不補貼項目公司的建設行為，而是以項目進入商業(yè)運營為標志，通過績效合同方式實現(xiàn)付費與績效水平掛鉤，以形成激勵相容的機制保證政府購買服務相比政府自行投資建設交付同樣服務使用更低的成本或獲得更大的價值。
非收費公路和市政道路可以采用政府付費的P P P模式，政府通常在道路開始運營時而非開始建設時支付，付費金額取決于社會資本或者項目公司按照協(xié)議約定所提供的服務的可用性程度，這種方式通常稱之為可用性支付或者按績效支付。社會資本或者項目公司需按照協(xié)議負責道路建設、運營和養(yǎng)護，以及采取必要的措施，以實現(xiàn)和維持P P P協(xié)議規(guī)定的服務標準，通常既包括道路及附屬設施的建設標準，也包括在約定時間內(nèi)維持這些設施在一定服務水平的養(yǎng)護標準，同時還包括維護道路安全、應急保障以及道路資產(chǎn)保值增值等管理績效。
非收費道路項目采用政府付費的P P P模式時，還有一種特殊的支付方式，即影子收費。同使用者付費類似，按照協(xié)議融資、建設和運營養(yǎng)護道路的社會資本或者項目公司仍然根據(jù)道路的實際交通量獲得收益，只不過這個費用不是向道路使用者征收，而是由政府支付。影子收費和可用性支付最大的區(qū)別在于社會資本承擔的風險不同。影子收費項目的風險在需求端，和使用者付費模式一樣，社會資本將分擔未來交通量的不確定性風險。按照可用性支付的項目，風險在供給端，即社會資本或者項目公司提供的服務是否能夠滿足雙方協(xié)議的要求。在絕大多數(shù)公路不收費的英國，政府付費的P P P模式在公路建設中有廣泛的應用，影子收費和可用性支付這兩種方式都有采用。
無論采用哪一種支付方式，通過公路融資、建設、運營和養(yǎng)護的相關風險合理轉(zhuǎn)移實現(xiàn)全壽命周期內(nèi)的項目交付績效最優(yōu)，是非收費道路項目采用P P P模式的關鍵。可行性缺口補貼模式可以視為使用者付費和政府付費兩種模式的結(jié)合，即對通行費收入不足以支撐社會資本獲得滿意的收益水平，甚至無法回收初始投資和運營維護成本的收費公路項目，政府可以通過財政補貼等方式彌補可行性缺口，使社會資本可以獲得合理的投資和運營回報。P P P項目中，可行性缺口補貼的方式包括：前補貼（無償劃撥資金、政府出資入股且分紅比例低于股權比例、政府無償或低價租賃項目資產(chǎn)）、后補貼（運營期補貼）、政策性補貼（財政貼息、稅收返還、無償劃撥土地使用權）等。用于公路項目常見的補貼形式見表1。
公路PPP項目關鍵點
政策制度框架是必要前提
盡管我國已經(jīng)有了大量收費公路B O T項目的實踐，但面對新形勢下推廣P P P的需求，相應的法律法規(guī)、技術標準、行業(yè)規(guī)范等極度欠缺。P P P立法已經(jīng)啟動，但并非一部單獨法律能解決所有問題，需要構(gòu)建多層次相互銜接的法律法規(guī)體系，特別是公路行業(yè)相關的法律法規(guī)需要與時俱進。同時，與P P P相關的機構(gòu)職能應明確，隨著中央層級PPP中心的成立，地方相應的P P P管理機構(gòu)也應盡快落地，但如何與現(xiàn)行公路項目投融資決策、審批流程銜接，是實踐中各地需要探索解決的問題。PPP項目的總體操作指南已經(jīng)由相關部門發(fā)布，下一步交通部門應配合綜合部門針對公路行業(yè)細化操作辦法和編制標準合同。
服務質(zhì)量和供給效率是決策依據(jù)
通過政府和社會資本合作提高公路服務的質(zhì)量和供給效率應始終是公路項目采用P P P模式的決策依據(jù)。P P P有個非常重要的原則—Value for Money(VFM), 翻譯成物有所值，意思是PPP模式比政府自行投資建設交付同樣服務使用更低的成本或獲得更大的價值。這既是通用的決策依據(jù)，也已經(jīng)在財政部和發(fā)改委等相關部委的官方文件中提出，財政部的PPP項目操作指南更要求所有的PPP項目進行V F M評價，相應的量化評估工具正在由相關部委組織專家開發(fā)當中。
公路P P P項目實現(xiàn)V F M有很多種途徑，現(xiàn)金流時機、交易成本、設計方案、項目管理、風險控制、資產(chǎn)管理和市場化養(yǎng)護等都可能導致P P P模式和政府主導模式在全生命周期成本與可滿足交通需求的服務質(zhì)量之間產(chǎn)生不同的組合。政府主導投資交付的公路項目中，投資超概和交工延遲等現(xiàn)象屢見不鮮。我國過去很多的公路BOT項目往往僅強調(diào)引入建設資金，對通過與社會資本合作實現(xiàn)成本控制、按時交付以及質(zhì)量提升等往往關注不夠。英國審計署對英國高速公路P P P項目統(tǒng)計顯示，相比較政府主導的投資項目，P P P項目的建設成本平均節(jié)約19%，運營成本平均節(jié)約34%。因此，V F M原則應成為公路PPP項目的重要決策依據(jù)。
合理的風險分配是核心
合理的風險分配是P P P項目成功的核心要素。P P P強調(diào)利益共享和風險共擔，由更有能力承擔風險的一方承擔相應的風險，是P P P的一個基本原則。政府在風險分配中將全部風險或者不適合的部分風險都轉(zhuǎn)移給社會資本既不負責也不合理，不僅增加項目失敗概率，也會因為風險溢價推高項目成本。對于按照使用者付費或者影子收費的公路PPP項目，未來交通流量通常是項目最大的風險，也成為項目成敗的關鍵。過去的公路B O T項目中出現(xiàn)交通量大大低于預測而使項目出現(xiàn)重大財務問題的項目并不多見，但國內(nèi)預期交通量較大的干線公路已經(jīng)隨著路網(wǎng)完善變得越來越少，而公路建設成本近年卻快速增加，這使得交通流量的風險在公路P P P項目日益凸現(xiàn)。為保持公路P P P項目成功實施，交通流量風險的重新分配逐漸成為必需。采用按照可用性或者績效支付由政府完全承擔交通流量風險，或者采用擔保最小交通流量等可行性缺口補貼模式由政府分擔交通流量風險，都是可以考慮的方式。為了分擔公路項目預期交通流量的不確定性風險，澳大利亞交通部門目前正在嘗試GB T S (政府建造-收費-售賣)模式，即將一個大型項目分段實施，政府出資建造第一段然后收費，一至兩年后依據(jù)基于實際交通量預測的未來交通量估值，轉(zhuǎn)讓給社會資本運營，回收的項目資金用于下一段公路的建造，由此循環(huán)。政府完全承擔了運營初期的交通風險，而基于運營初期實際交通量的預測相比完全基于模型的預測大大減小了其不確定性，從而增加了項目對社會資本的吸引力，也降低了項目失敗的風險。
政府的契約精神和能力建設是基礎
在P P P相關立法和全面推進依法治國的大背景下，合作雙方尤其是政府參與方，嚴格依照相關法律和協(xié)議履約的契約精神是項目成功必不可少的因素。另一方面，在過去一些B O T項目實踐中，政府方可以依靠行政力量在合作中占據(jù)優(yōu)勢地位，彌補項目協(xié)議中不利的漏洞甚至違約、毀約。隨著政府參與方受制于法律的約束逐漸增加，如何在項目協(xié)議準備時就充分識別長期合作中的風險并設定必要的條款保障政府參與方的利益，就變得尤為重要。同時，公路P P P項目往往較傳統(tǒng)政府主導投資的項目交易結(jié)構(gòu)更復雜，對項目前期的準備要求更高，尤其是政府按照可用性或者績效付費的公路P P P項目，對通常只有收費公路B O T項目經(jīng)驗的政府部門不僅是個全新的課題，這種模式本身在項目開發(fā)、合同準備、招標采購、履約監(jiān)管和爭端解決等方面都對政府方的能力提出更高的要求。與收費公路B O T項目不同，按照可用性或者績效付費的公路PPP項目中政府方的參與將貫穿項目建設和運營全過程。因此，需要對相關政府部門開展相關能力建設培訓，以適應公路P P P項目實施的需求。另外，根據(jù)具體項目的需求，聘請專業(yè)的財務顧問、法律顧問或者技術顧問，也是彌補政府參與方能力不足的一個有效途徑。
公共財政管理體系改革是根本保障
我國的年度預算制度因多年期財政預算規(guī)則和預算平衡機制的缺失，容易導致各級政府年度預算缺乏長期性、連續(xù)性和自我約束。與公路相關的債務往往是構(gòu)成地方債務的主要部分。去年開始進行的一系列配套公共財政管理體系改革，包括變更年度預算為中長期跨年度預算、試行中期財政規(guī)劃以及逐步推行綜合財務報表制度等，會從根本上抑制地方政府的舉債沖動和控制其盲目舉債行為，為政府付費和政府補貼的P P P項目提供基本保障。一方面，面對P P P項目的長期合同，只有在政府中長期財政預算中做出了安排的政府支出才真正具有約束力，才能真正保障PPP合同的執(zhí)行。
另一方面，通過財政預算總盤子跨年度平衡測算，各級政府可以統(tǒng)籌近期和遠期支出，對可以做什么樣的P P P項目和政府付費或者補貼到什么程度，真正做到心中有數(shù)。另外，伴隨相關政策的實施和政府職能的轉(zhuǎn)變，必須處理好政府與交通投融資平臺等企業(yè)的關系，政府為企業(yè)提供擔保或干涉企業(yè)投資的行為都應堅決停止。
