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國務(wù)院:能源交通領(lǐng)域 可開展特許經(jīng)營
2015-04-22 
   4月21日,國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議,通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(下稱《辦法》),明確可在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。

   會(huì)議指出,開展上述領(lǐng)域特許經(jīng)營是重要的改革和制度創(chuàng)新,可擴(kuò)大民間投資領(lǐng)域,激發(fā)社會(huì)活力,增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給,與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙引擎”。

   特許經(jīng)營項(xiàng)目的融資渠道將進(jìn)一步拓寬。上述辦法指出,特許經(jīng)營項(xiàng)目可開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款,鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金,支持項(xiàng)目公司成立私募基金,發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。

   從市政擴(kuò)展到多個(gè)領(lǐng)域

   國家層面的管理辦法終于出臺(tái)。特許經(jīng)營在各地有諸多實(shí)踐,但在《辦法》出臺(tái)之前,有關(guān)特許經(jīng)營最高級(jí)別的規(guī)范,仍然是2004年由住建部出臺(tái)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,各地實(shí)踐多以此為依據(jù),特許經(jīng)營需經(jīng)招投標(biāo)程序選擇投資者或經(jīng)營者,在特許經(jīng)營協(xié)議中約定好產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。

   但2004年版的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域只包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè),這次通過的《辦法》將范圍擴(kuò)大到包括能源、交通、水利、環(huán)保、市政等多個(gè)領(lǐng)域。

   國家發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對(duì)記者表示,在新《辦法》出臺(tái)之前,市政領(lǐng)域之外的特許經(jīng)營,往往采用“一事一議”的方式,由政府授權(quán)、簽訂協(xié)議、交由特定企業(yè)。

   君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)表示,此前有些地方采用的是“類特許經(jīng)營”做法,地方政府并不授予特許經(jīng)營權(quán),但一些公用事業(yè)仍選擇社會(huì)資本投資。

   至于《辦法》出臺(tái)后對(duì)社會(huì)資本將有什么好處,劉世堅(jiān)表示,明確特許經(jīng)營范圍,在市場準(zhǔn)入上界限更清晰,能消除一些不確定性和法律風(fēng)險(xiǎn);因特許經(jīng)營有一定的獨(dú)占性,投資運(yùn)營相對(duì)有保障;特許經(jīng)營對(duì)應(yīng)一定的收益權(quán),在銀行融資上有增信功能。

   對(duì)于參與特許經(jīng)營的市場主體,《辦法》指出,境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭,在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。

   劉世堅(jiān)表示,上述辦法未對(duì)市場主體做出差別化的規(guī)定,但境外法人參與國內(nèi)項(xiàng)目,需符合外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄,這個(gè)目錄里對(duì)外商投資領(lǐng)域有一些限制性規(guī)定。

   《辦法》還指出,政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼,并簡化規(guī)劃選址、用地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)。

   融資渠道多元化

   鼓勵(lì)社會(huì)資本參與特許經(jīng)營,能加大相關(guān)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的提供,滿足社會(huì)需求缺口;在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的當(dāng)下,也能起到“穩(wěn)增長”的作用。

   資金是很關(guān)鍵的一環(huán)。除了項(xiàng)目公司可開展的預(yù)期收益質(zhì)押貸款,成立私募基金,發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等渠道外,辦法還鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金。

   財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才對(duì)記者表示,產(chǎn)業(yè)基金、城鎮(zhèn)化基金等是近年來各地實(shí)踐的一種投融資方式,不同于地方債券發(fā)行和PPP模式。

   PPP模式雖被隆重推介,各地也在積極響應(yīng),但PPP需要經(jīng)過招投標(biāo)、尋找合適的投資人、計(jì)算未來收益、簽署各種協(xié)議,流程較長較繁瑣。各地政府還須尋找其他融資渠道。

   4月10日,貴州省召開項(xiàng)目推介會(huì),其中PPP項(xiàng)目總投資規(guī)模為1628億元,同時(shí)還有1.59萬億元的金政企融資項(xiàng)目,這些金政企融資項(xiàng)目2015年擬融資1.07萬億元。

   西部某省的地方財(cái)政官員對(duì)記者表示,這種方式很值得借鑒,地方債發(fā)行規(guī)模有限,PPP融資項(xiàng)目也有限,地方實(shí)際融資需求要大得多。

   設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金就是融資方法之一。吳亞平表示,為鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)基金入股提供項(xiàng)目資本金,政府可以參股產(chǎn)業(yè)基金,形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制;應(yīng)對(duì)收益進(jìn)行分層,優(yōu)先滿足社會(huì)資本回報(bào)需求,要求有穩(wěn)定收益的保險(xiǎn)類資金可優(yōu)先,風(fēng)險(xiǎn)偏好較高的資金可以劣后。

   但這種方式實(shí)踐中也有一定問題。吳亞平指出,產(chǎn)業(yè)基金在實(shí)踐中存在“明股實(shí)貸”的問題,產(chǎn)業(yè)基金的初衷是希望資金持有項(xiàng)目股權(quán),風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),但一些社會(huì)資本可能會(huì)要求3-5年回購,并保障固定收益,這實(shí)際就是變相的貸款,容易變成政府的或有債務(wù)。

   劉世堅(jiān)表示,財(cái)政部43號(hào)文指出地方政府舉債兩種方式,發(fā)債和PPP。43號(hào)文出來后,產(chǎn)業(yè)基金等融資方式就處于一個(gè)模糊地帶。產(chǎn)業(yè)基金如果運(yùn)作得好,當(dāng)然是多贏;如果沒運(yùn)作好,政府原本承諾的兜底最后難以兌現(xiàn),將會(huì)使得一些投資者在面對(duì)產(chǎn)業(yè)基金時(shí)存在顧慮。

   
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