【特別報(bào)道】指點(diǎn)出租汽車行業(yè)改革關(guān)鍵詞（上）
2015-05-29
5月21日，交通運(yùn)輸部在新聞發(fā)布會(huì)上表示，支持義烏市積極穩(wěn)妥推進(jìn)出租車行業(yè)改革，先行先試探索適合中小城市出租汽車改革和發(fā)展的具體舉措，為全國(guó)的行業(yè)改革提供借鑒和示范。同時(shí)也透露，深化出租汽車行業(yè)改革工作小組已經(jīng)拿出了改革指導(dǎo)意見(jiàn)的初稿。種種跡象表明，出租汽車行業(yè)的改革已箭在弦上。
誠(chéng)然，出租汽車行業(yè)改革牽涉方方面面，各方利益錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)各界也都在關(guān)注改革進(jìn)展。一方面，按照全面依法治國(guó)的要求，出租汽車行業(yè)法治的空缺亟待補(bǔ)位；另一方面，改革過(guò)程中如何正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。如何把改革的成本用在刀刃上？是行業(yè)管理者和從業(yè)者需要思考的問(wèn)題。
將分兩期細(xì)數(shù)出租汽車行業(yè)改革中的關(guān)鍵詞，并向行業(yè)管理者、從業(yè)者、相關(guān)專家學(xué)者誠(chéng)摯約稿，就如何深化出租汽車行業(yè)改革充分表達(dá)意見(jiàn)和建議。本期我們邀請(qǐng)四位嘉賓，分別從法治、市嘗管理、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等角度暢議出租汽車行業(yè)改革，希望對(duì)行業(yè)有所借鑒。
市場(chǎng)探索最優(yōu)資源配置方式
國(guó)家發(fā)展改革委城市中心綜合交通研究院院長(zhǎng)張國(guó)華
5月初，浙江省義烏市出臺(tái)了《義烏市出租汽車改革運(yùn)行方案》，第一次提出了將逐步取消出租車數(shù)量管制，并引入專車服務(wù)，標(biāo)志著出租車改革的序幕在義烏拉開。地方勇敢邁出改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵一步，加上主管部委的明確支持，出租車行業(yè)的改革實(shí)踐無(wú)疑為我國(guó)的全面深化改革進(jìn)程做出表率。
但近期同時(shí)出現(xiàn)的多地針對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)專車公司的調(diào)查，出租車司機(jī)對(duì)專車的抗議活動(dòng)表明，各利益群體面對(duì)改革的困惑仍不容忽視，改革之路并非一條坦途。出租車行業(yè)改革要成功，要在市場(chǎng)化運(yùn)作的前提下保障服務(wù)的質(zhì)量和安全，需要弄清楚兩個(gè)關(guān)系：一是市場(chǎng)的“確定性”和“不確定性”的關(guān)系；另一個(gè)是中央和地方在角色分配上的關(guān)系。
接納市場(chǎng)的“不確定性”
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最大的區(qū)別在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)試圖把一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都確定下來(lái)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相信政府盡量少地參與市場(chǎng)，讓企業(yè)、個(gè)人通過(guò)其競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新在不確定中探索出最優(yōu)的資源配置方式。
我國(guó)對(duì)于出租汽車行業(yè)的管制始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，從一開始就是基于把行業(yè)“確定”下來(lái)的思路：政府確定出租車數(shù)量，確定價(jià)格，再由政府指定的出租車公司運(yùn)營(yíng)。
歸根結(jié)底，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要真正發(fā)揮效用，需要的正是“不確定性”——市場(chǎng)上應(yīng)有多少供給，產(chǎn)品在什么價(jià)格出售，不應(yīng)該被政府確定下來(lái)。出租車司機(jī)不能通過(guò)更好的服務(wù)獲得更高的收益，更壞的服務(wù)也不影響其收入，必然沒(méi)有司機(jī)會(huì)主動(dòng)提高服務(wù)質(zhì)量。而“不確定”意味著風(fēng)險(xiǎn)——被更優(yōu)秀的企業(yè)淘汰的風(fēng)險(xiǎn)，這樣每個(gè)企業(yè)都會(huì)有充分的動(dòng)機(jī)通過(guò)提高質(zhì)量、降低成本、創(chuàng)新商業(yè)模式等多種方式在市場(chǎng)存活下來(lái)，而這種行為本身也將帶來(lái)消費(fèi)者福利的增加，資源利用效率的提高。
進(jìn)一步講，“確定性”不僅僅是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度也會(huì)出現(xiàn)“確定性”的問(wèn)題。日本上世紀(jì)80年代之后進(jìn)入了一個(gè)“失去的30年”，其中最可怕的一點(diǎn)是日本進(jìn)入了一個(gè)非常嚴(yán)重的“確定性”的社會(huì)發(fā)展模式：公司不敢隨便開除人，員工更不敢辭職走人。如此，在以互聯(lián)網(wǎng)為代表的創(chuàng)新發(fā)展階段，和以金融服務(wù)業(yè)為代表的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)創(chuàng)新上，日本的競(jìng)爭(zhēng)力迅速下滑。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，應(yīng)當(dāng)確定的是資源配置效率的提高、市場(chǎng)參與各方效用的增加以及市場(chǎng)創(chuàng)新的涌現(xiàn)。例如，依托于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的打車軟件平臺(tái)有效地解決了出租車市場(chǎng)的信息不對(duì)稱、交易一次性和服務(wù)的非后效性等特點(diǎn)，對(duì)乘客和司機(jī)雙方的利益都提供了有效的保障。
行業(yè)改革避免“一刀切”
我國(guó)改革開放的成功經(jīng)驗(yàn)一次次說(shuō)明，改革的道路常常是來(lái)自于基層、一線的地方政府、企業(yè)和人民為解決問(wèn)題、突破困境一步一步走出來(lái)的。面對(duì)出租車這樣一個(gè)行業(yè)，改革中中央與地方合理的角色分配至關(guān)重要。
鑒于我國(guó)幅員遼闊，各個(gè)城市、地區(qū)發(fā)展水平、治理能力和管理體制不一，中央在出臺(tái)相關(guān)政策文件時(shí)，應(yīng)將重點(diǎn)放在改革精神、指導(dǎo)原則等宏觀層面，在實(shí)操方面則基于地方現(xiàn)實(shí)，有針對(duì)性地改革留出充分的空間，避免“一刀切”的政策成為部分地方改革的阻礙。
上海市交通運(yùn)輸委員會(huì)、四大出租汽車企業(yè)和“滴滴打車”幾方共同參與的“上海出租汽車信息服務(wù)平臺(tái)”，將于6月1日正式上線運(yùn)營(yíng)，意味著上海或?qū)⒃谌珖?guó)率先對(duì)第三方打車軟件進(jìn)行規(guī)范管理。長(zhǎng)三角在一次改革時(shí)是全國(guó)的先鋒，在二次改革時(shí)又為全國(guó)起了積極的表率。其他地方更應(yīng)抓住機(jī)遇，在二次改革時(shí)敢于突破、擁抱市嘗擁護(hù)創(chuàng)新，這在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略下，將成為一個(gè)地方的核心競(jìng)爭(zhēng)力所在。
管理重塑準(zhǔn)入退出機(jī)制是核心
浙江省道路運(yùn)輸管理局副局長(zhǎng)樓曉寅
改革開放30多年以來(lái)，出租車從當(dāng)初只有大城市才有的“高檔”品，發(fā)展到今天遍及各個(gè)城市街頭巷尾的“日用”品，從一個(gè)側(cè)面真實(shí)地反映了改革開放以來(lái)我國(guó)城市發(fā)展的成果。
也正如各地城市病進(jìn)入高發(fā)期一樣，當(dāng)前出租汽車行業(yè)也暴露出“打的難”、服務(wù)差、司機(jī)隊(duì)伍不穩(wěn)定、“黑車”泛濫等問(wèn)題。出租車問(wèn)題的久拖不決說(shuō)明行業(yè)的改革勢(shì)在必行，并且只有實(shí)施“傷筋動(dòng)骨”的大“手術(shù)”方能解決深層次矛盾和問(wèn)題。改革進(jìn)入“深水區(qū)”，需要政府和行業(yè)鼓足勇氣，展示智慧，以創(chuàng)新思維的方式構(gòu)建新常態(tài)下出租車行業(yè)良性發(fā)展機(jī)制。
供求關(guān)系失衡問(wèn)題疊加催改革
當(dāng)前政府對(duì)出租汽車行業(yè)的管理核心是數(shù)量和價(jià)格管控，其管理方式在出租汽車行業(yè)發(fā)展歷史上發(fā)揮了重要作用，保障了行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種簡(jiǎn)單的、帶有嚴(yán)重“行政色彩”和“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征”的管理方式，沒(méi)有發(fā)揮出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格杠桿等市場(chǎng)機(jī)制的重要作用。
數(shù)量管制導(dǎo)致市場(chǎng)供給不足、價(jià)格管控導(dǎo)致需求失控：兩方面的管控措施導(dǎo)致出租汽車行業(yè)供求嚴(yán)重失衡。
政府管理一味追求公司化經(jīng)營(yíng)，有違行業(yè)服務(wù)特性，挫傷了司機(jī)的積極性。管理部門把公司化更多地當(dāng)作加強(qiáng)監(jiān)管的有效途徑，在機(jī)制、政策方面一邊倒地支持公司化而削弱單車經(jīng)營(yíng)形式。由于出租車司機(jī)這個(gè)群體長(zhǎng)期居于出租車行業(yè)的底層，他們自喻為“現(xiàn)代駱駝祥子”，思想觀念中的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想依然濃厚，“成為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者”的愿望依然強(qiáng)烈。
此外，“黑車”的泛濫，導(dǎo)致出租汽車行業(yè)處境尷尬。正是由于正規(guī)出租車市場(chǎng)長(zhǎng)期供給不足，非正規(guī)市場(chǎng)即“黑車”市場(chǎng)泛濫，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序，抹黑了城市形象，也阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
另一方面，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速普及與應(yīng)用，特別是手機(jī)APP的出現(xiàn)，受到了公眾的歡迎，極大地改變了傳統(tǒng)出租車行業(yè)信息不對(duì)稱的局面，一定程度上推動(dòng)了出租汽車行業(yè)的服務(wù)升級(jí)。種種因素疊加，已經(jīng)把傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)逼到了“墻角”，行業(yè)處境日益尷尬，到了不得不改革的時(shí)候了。
公司個(gè)體互補(bǔ)充退出機(jī)制更精準(zhǔn)
從出租車行業(yè)的定位看，出租車服務(wù)始終是滿足公眾個(gè)性化出行需求的特殊行業(yè)，完全市場(chǎng)化或完全政府管控都難以持久。
因此，要以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)橥黄瓶?，按照“放松?shù)量、價(jià)格管控，加強(qiáng)安全、質(zhì)量監(jiān)管”的改革原則，通過(guò)改革現(xiàn)行體制，構(gòu)建有效機(jī)制為途徑，逐步發(fā)展以公司、個(gè)體（單車）經(jīng)營(yíng)相互補(bǔ)充，集約化經(jīng)營(yíng)為方向，與互聯(lián)網(wǎng)（電話）預(yù)約經(jīng)營(yíng)模式共存的出租汽車運(yùn)營(yíng)服務(wù)新局面。
首先，需要建立“公車公營(yíng)”與“單車自營(yíng)”并行的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。即在原來(lái)“公車公營(yíng)”公開招投標(biāo)運(yùn)力投放模式的基礎(chǔ)上，對(duì)符合條件的出租汽車駕駛員建立運(yùn)力定向直接投放的模式，同時(shí)允許進(jìn)行個(gè)體經(jīng)營(yíng)，讓廣大司機(jī)有出路和盼頭，為司機(jī)隊(duì)伍中的優(yōu)秀者提供一條上升的通道，同時(shí)加強(qiáng)針對(duì)單車的精準(zhǔn)監(jiān)管，及時(shí)清除不合格者。這樣，既符合行業(yè)特征有利于發(fā)展，又穩(wěn)定司機(jī)隊(duì)伍有利于改革的推進(jìn)與深化。
其次，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引導(dǎo)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者實(shí)行集約化管理。當(dāng)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者數(shù)量多起來(lái)時(shí)，為解決信息不對(duì)稱問(wèn)題和適應(yīng)不斷加劇的服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者會(huì)組織起來(lái)通過(guò)公司集約化提高服務(wù)能力予以應(yīng)對(duì)。對(duì)于新型互聯(lián)網(wǎng)專車等業(yè)態(tài)，可采取更加開放的姿態(tài)將其納歸體系內(nèi)實(shí)施監(jiān)管，采取寬進(jìn)嚴(yán)出的準(zhǔn)入與退出機(jī)制。
再次，建立“化整為零”的精準(zhǔn)退出機(jī)制。改變現(xiàn)有到期整體退出的方式，采用化整為零的方式實(shí)施精準(zhǔn)退出。在準(zhǔn)入投放機(jī)制中應(yīng)當(dāng)確立退出條件，按照出租車行業(yè)的特征，準(zhǔn)入與退出機(jī)制應(yīng)以單車為基本單元，不論是將經(jīng)營(yíng)權(quán)授予公司還是個(gè)人，都應(yīng)將司機(jī)與出租車綁定，即實(shí)行一人一車的考核原則。
在市場(chǎng)上的出租車數(shù)量達(dá)到一定程度時(shí)，為避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，可以通過(guò)適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)——比如在退出機(jī)制條件中增加服務(wù)質(zhì)量的要求，避免競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的情形等，營(yíng)造通過(guò)提升服務(wù)贏得市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，同時(shí)對(duì)依法行政的力度予以保障。
最后，建立完善價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等配套機(jī)制改革。通過(guò)改革出租車市場(chǎng)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，解決“打的難”、服務(wù)差和司機(jī)隊(duì)伍不穩(wěn)定等問(wèn)題后，緊接著改革出租車價(jià)格機(jī)制和出租車服務(wù)資格證制度，前者需要建立運(yùn)價(jià)與成本聯(lián)動(dòng)機(jī)制，后者主要增加退出條件，提高準(zhǔn)入門檻，以便有效提升出租車司機(jī)隊(duì)伍的整體素質(zhì)，并且也作為對(duì)出租車行業(yè)數(shù)量管控的手段之一。
法治改革的法治思維與方式
東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松
5月18日，國(guó)務(wù)院同意并轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），明確提出：“出臺(tái)深化出租汽車行業(yè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)”，并要求“自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)深化改革與法治保障的有機(jī)統(tǒng)一。”
從“出有所乘”到“行有優(yōu)乘”
保障城市居民的基本出行權(quán)利，是我國(guó)憲法上平等權(quán)在交通領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。政府大力發(fā)展公共交通，有些地方將出租汽車納入公共交通有益補(bǔ)充地位，就是保障城市居民“出有所乘”的基本出行權(quán)利的傳統(tǒng)法治思維體現(xiàn)。
但是，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化的高速前進(jìn)，城市居民不再滿足于“出有所乘”，而是需要更好的機(jī)動(dòng)化出行方式，以實(shí)現(xiàn)美好城市生活中的“行有優(yōu)乘”。交通運(yùn)輸部于2015年1月1日施行的《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》,將出租汽車明確界定為“城市交通的組成部分”、“滿足人民群眾個(gè)性化出行需要”，并于第二十條規(guī)定了預(yù)約出租汽車類型，體現(xiàn)了國(guó)家明確出租汽車定位，促進(jìn)城市居民“行有優(yōu)乘”的重要努力。
為了適應(yīng)上述思維的轉(zhuǎn)變，城市政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化出租汽車行業(yè)深化改革的政策供給。而且，城市交通具有強(qiáng)烈的地方性，城市政府及其相關(guān)部門如何適應(yīng)出租汽車的定位，重點(diǎn)開展傳統(tǒng)巡游出租汽車的價(jià)格改革與預(yù)約出租汽車許可工作，就是實(shí)現(xiàn)上述權(quán)利保障法治思維的具體法治方式之一。
合作治理推動(dòng)“專車”監(jiān)管創(chuàng)新
1月8日，針對(duì)一些打車軟件提供的“專車”服務(wù)，交通運(yùn)輸部表示，“專車”服務(wù)對(duì)滿足運(yùn)輸市場(chǎng)高品質(zhì)、多樣化、差異性需求具有積極作用。交通運(yùn)輸部這一表態(tài)，實(shí)際上是運(yùn)用“法無(wú)授權(quán)不可為”的“權(quán)力清單”思維，肯定“法無(wú)禁止則允許”下“專車”創(chuàng)新的最佳案例。
“專車”創(chuàng)新的法治邏輯在于：目前的汽車租賃法規(guī)（主要是地方性法規(guī)）規(guī)定，“汽車租賃公司在提供汽車租賃業(yè)務(wù)時(shí)，不得提供代駕服務(wù)”；而根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的處罰權(quán)法定原則，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)撮合的乘客向汽車租賃公司租車、向第三方代駕公司雇駕駛員形成的約車服務(wù)，主管部門并無(wú)依據(jù)實(shí)施行政處罰。
但是，作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的“專車”創(chuàng)新，想要行穩(wěn)致遠(yuǎn)，卻存在一定的監(jiān)管難題——“專車”源于市場(chǎng)創(chuàng)新，本無(wú)無(wú)監(jiān)管政策，但因其涉及到出行安全與市場(chǎng)秩序需要監(jiān)管。因此，如何契合“專車”業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)特性，實(shí)現(xiàn)“專車”的監(jiān)管，就成了當(dāng)下“互聯(lián)網(wǎng)+交通”行動(dòng)深化的最為迫切問(wèn)題。
首先，區(qū)別“專車”、預(yù)約出租汽車與巡游出租汽車采取監(jiān)管措施。其次，應(yīng)以行政審批改革精神指引，注重對(duì)“專車”采取事中事后監(jiān)管措施。最后，應(yīng)以合作治理思維推動(dòng)對(duì)“專車”的監(jiān)管創(chuàng)新。
顛覆性創(chuàng)新需要立法引領(lǐng)
規(guī)則公平是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的題中應(yīng)有之義。全面深化改革需要全面依法治國(guó)，而全面依法治國(guó)既需要科學(xué)立法、公正司法，也需要嚴(yán)格執(zhí)法與全民守法。出租汽車行業(yè)深化改革進(jìn)程中，迫切需要市場(chǎng)主體遵循市場(chǎng)秩序維護(hù)的法治要求。
早期市場(chǎng)主體推動(dòng)的“專車”創(chuàng)新，敏銳地捕捉了我國(guó)城市居民出行質(zhì)量提升需求，填補(bǔ)了我國(guó)出租車領(lǐng)域缺乏的約租車類型。因此主管部門肯定“專車”創(chuàng)新，既是堅(jiān)持法治定力的體現(xiàn)，也是遵循市場(chǎng)內(nèi)在規(guī)律的要求。
但是，“專車”創(chuàng)新后期，私家車接入專車開展?fàn)I運(yùn)已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，這是對(duì)傳統(tǒng)客運(yùn)秩序體系的巨大沖撞，也是對(duì)規(guī)則公平法治秩序的挑戰(zhàn)。因此，主管部門為履責(zé)而開展的執(zhí)法行動(dòng)，是維護(hù)市場(chǎng)公平秩序的必需，也當(dāng)?shù)玫礁鞣街黧w的配合。
正如《意見(jiàn)》要求，“需要突破現(xiàn)有法律規(guī)定先行先試的改革，要依照法定程序經(jīng)授權(quán)后開展試點(diǎn)。通過(guò)法治凝聚改革共識(shí)、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、鞏固改革成果。”地方政府有必要遵循城市交通地方性特點(diǎn)，結(jié)合《立法法》修訂后賦予的普遍立法自主權(quán)，開展汽車共享下的交通網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新地方立法嘗試，有序推進(jìn)城市交通的變革，使“交通真正成為發(fā)展的先行官”。
經(jīng)驗(yàn)紐約出租車的監(jiān)管之道
易到用車創(chuàng)始人兼CEO周航
紐約特有的黃色漆面出租車，與自由女神像和時(shí)代廣場(chǎng)一起，已經(jīng)成為這座世界級(jí)大都市的名片。然而，據(jù)紐約市交通管理部門的最新數(shù)據(jù)，目前實(shí)際承擔(dān)紐約城區(qū)客運(yùn)的營(yíng)運(yùn)車輛中僅49%為黃色漆面出租車。據(jù)介紹，由Uber、Lyft及其代表的車輛共享模式推動(dòng)下的另類營(yíng)運(yùn)車輛，已成為紐約市市民出行的重要選擇之一。
另一個(gè)值得注意的數(shù)據(jù)是：紐約黃色漆面出租車平均出車頻次仍然遠(yuǎn)高于“黑車”，每輛黃色出租車接單數(shù)是其他車輛的10倍。出租車司機(jī)普遍對(duì)現(xiàn)狀滿意，這意味著出租車市場(chǎng)原有的格局不變，所有的變化都產(chǎn)生在增量上，市場(chǎng)開始形成了微妙的平衡。
“黑車”轉(zhuǎn)正只能預(yù)約召車
私人營(yíng)運(yùn)車輛（傳統(tǒng)意義上的“黑車”）在紐約出現(xiàn)于上世紀(jì)60年代。彼時(shí)，絕大多數(shù)出租車司機(jī)只在城市中心區(qū)域攬客，居住在郊區(qū)或城市欠發(fā)達(dá)區(qū)域的其他少數(shù)族裔居民用車極度困難，立足服務(wù)社區(qū)的私人營(yíng)運(yùn)車輛隨即應(yīng)運(yùn)而生。
不久后的1971年，政府又組建紐約出租車及豪華轎車管理委員會(huì)（TLC），進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)所有營(yíng)運(yùn)性出租車輛的統(tǒng)一管理，正式把私人營(yíng)運(yùn)車輛納入管理軌道。此后為保護(hù)出租車從業(yè)者利益，政府又出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范條令，要求“轉(zhuǎn)正黑車”只能做預(yù)約召車服務(wù)，不能在街上主動(dòng)招攬客人。1982年，政府進(jìn)一步推行“黑車”轉(zhuǎn)制，放開“預(yù)約召車”的數(shù)量管制，逐步緩解了出租車市場(chǎng)供不應(yīng)求的局面。
車輛與公司“保甲連坐”
自1971年建立以來(lái)，TLC就一直起著平衡乘客、司機(jī)、行業(yè)公司三方利益的作用，是調(diào)節(jié)城市出租車運(yùn)力和“黑車”管理的中心。通過(guò)對(duì)車輛、司機(jī)、管理公司牌照、資質(zhì)、常規(guī)監(jiān)測(cè)等各項(xiàng)稅費(fèi)收入，該委員會(huì)為紐約包括地下鐵路、公交等市政交通工程，以及紐約市兒童福利基金輸送了相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。
TLC對(duì)私人營(yíng)運(yùn)車輛的管理，實(shí)行的是“人車分離”、“保甲連坐”、“積極轉(zhuǎn)化城市汽車存量”的三原則。
在紐約開上合法“黑車”可并不容易，所謂“人車分離”即是司機(jī)和車輛都得分別過(guò)關(guān)，獲得各自的TLC資格證。單是司機(jī)就需要“文武雙全”：首先，他/她必須持有合法工作的身份（有美國(guó)聯(lián)邦政府頒發(fā)的社會(huì)安全號(hào)）；并擁有運(yùn)營(yíng)類駕駛駕照；最后，司機(jī)還需要參加強(qiáng)制性的交通規(guī)則學(xué)習(xí)班并通過(guò)資格考試。
TLC的“保甲連坐”系統(tǒng)十分嚴(yán)格。持牌的司機(jī)、車輛并不能單獨(dú)上路，必須在TLC審批合格的汽車管理公司注冊(cè)綁定。TLC持牌司機(jī)和車輛掛靠一家公司，只能接受該轎車服務(wù)公司的獨(dú)家調(diào)度和訂單派遣，不能進(jìn)行街頭攬客、私下接單等行為。TLC通過(guò)建立司機(jī)、車輛和轎車服務(wù)公司一一對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范關(guān)系，保證了轎車服務(wù)公司和司機(jī)、車輛之間的有效約束力。
紐約的TLC車牌作為一種特殊的私人車輛營(yíng)運(yùn)牌照，充分發(fā)揮了轉(zhuǎn)換城市汽車存量的作用。紐約市實(shí)行嚴(yán)格的車輛牌照分類管制，非注冊(cè)商業(yè)車輛進(jìn)行商業(yè)營(yíng)業(yè)行為是被嚴(yán)格禁止的。私人車輛進(jìn)入營(yíng)運(yùn)領(lǐng)域第一步就是要更換牌照，同時(shí)這個(gè)牌照更換的申請(qǐng)必須由掛靠的汽車服務(wù)公司提出及擔(dān)保，而不能由個(gè)人發(fā)起。
作為世界級(jí)大都市的紐約，在治理“黑車”問(wèn)題上經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的摸索，形成了一套以TLC為樞紐的三方管理模式。這種以疏導(dǎo)為主，“大禹治水”式的管理方式，即保留了原有出租車市場(chǎng)格局不變，同時(shí)積極在增量上做文章，挖掘城市車輛存量資源，創(chuàng)造就業(yè)，把優(yōu)質(zhì)私人營(yíng)運(yùn)車輛資源友好善意地接入整個(gè)社會(huì)的公共利益體系里。
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