全國(guó)首例市政道路PPP項(xiàng)目誕生
2015-05-30 
        

        360度高清攝像頭監(jiān)控下的開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng),安靜得似乎可以聽(tīng)到心跳。當(dāng)最重要的可用性服務(wù)費(fèi)靜態(tài)總額、年可用性服務(wù)費(fèi)支付比例、年運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)、政府購(gòu)買服務(wù)付費(fèi)現(xiàn)值被逐一大聲讀出,有的人暗自慶幸,有的人捶胸頓足。最終經(jīng)全體評(píng)審專家評(píng)審結(jié)果顯示,北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司以微弱優(yōu)勢(shì)險(xiǎn)勝,成為全國(guó)首例市政道路PPP項(xiàng)目排序第一的中選社會(huì)資本方。而就在幾個(gè)小時(shí)前,有的企業(yè)甚至準(zhǔn)備了兩套方案,兩份報(bào)價(jià),并帶到開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng);也有的企業(yè)在安慶當(dāng)?shù)貏倓偼瓿煞鈽?biāo)?!坝麕涔?,必承其重?!边@是安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理、濟(jì)邦咨詢公司董事副總經(jīng)理徐玉環(huán)在回想該項(xiàng)目一路走來(lái)的最大感觸。不同于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較高、財(cái)務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路項(xiàng)目,非經(jīng)營(yíng)性的市政道路項(xiàng)目此前多采用BT(建設(shè)-移交)方式進(jìn)行投融資、建設(shè)及移交,不含運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。當(dāng)安慶市人民政府在今年1月提出要以PPP的模式建設(shè)外環(huán)北路這個(gè)市政道路項(xiàng)目時(shí),徐玉環(huán)和她的團(tuán)隊(duì)感到興奮又緊張。

        既要保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、平滑財(cái)政支出,又要尊重社會(huì)資本投資偏好,提振金融機(jī)構(gòu)信心,徐玉環(huán)、李競(jìng)一(濟(jì)邦公司董事副總經(jīng)理)等核心團(tuán)隊(duì)成員幾個(gè)月的時(shí)間連睡覺(jué)都幾乎成為一種奢侈。安慶市PPP領(lǐng)導(dǎo)小組、市主要領(lǐng)導(dǎo)班子、市住建委以及各有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)亦貢獻(xiàn)了非常多的智慧,經(jīng)常和項(xiàng)目組一起加班加點(diǎn)。

        社會(huì)資本是否對(duì)此項(xiàng)目設(shè)計(jì)感興趣的忐忑,金融機(jī)構(gòu)是否支持的擔(dān)心、第一次流標(biāo)的挫折,作為“第一個(gè)吃螃蟹的人”,安慶市人民政府,以及他們的交易顧問(wèn)——濟(jì)邦咨詢憑借自己的智慧和堅(jiān)持,闖出了一條路。

        社會(huì)資本持股比例為何是88%

        外環(huán)北路位于安慶市東、北部,是安慶市中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分,也是貫穿西北-東南城區(qū)的主要干道,道路設(shè)計(jì)全長(zhǎng)約14.9公里(橋隧比為28.7%),道路等級(jí)為城市主干路,設(shè)計(jì)速度60km/h。該工程按工程量清單方式計(jì)價(jià),工程建設(shè)投資控制價(jià)為15.26億元人民幣,包干工程建設(shè)其他費(fèi)用為4.5億元人民幣(如項(xiàng)目前期工作費(fèi)用、征地拆遷費(fèi)用等),共計(jì)19.76億元人民幣。

        該項(xiàng)目作為新建項(xiàng)目采取DBFOT的運(yùn)作方式,項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目設(shè)計(jì)(就本項(xiàng)目而言,指優(yōu)化設(shè)計(jì))、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、移交等。項(xiàng)目合作期為13年(即2年的建設(shè)期及11年的運(yùn)營(yíng)期)。

        安慶市政府授權(quán)安慶市住建委為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu),授權(quán)安慶市城投作為本項(xiàng)目政府方出資代表,與社會(huì)資本共同新設(shè)項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施方案中設(shè)計(jì),市城投持股比例為12%,中選社會(huì)資本持股比例為88%。

        關(guān)于“12和88的設(shè)計(jì)”,顯然不是拍腦袋敲定的?!凹热皇谴蛩阕龀傻湫褪痉兜腜PP模式,我們?cè)谠O(shè)計(jì)時(shí)考慮按照《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》的要求,政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。但具體占比多少,我們是經(jīng)過(guò)市場(chǎng)測(cè)試,向潛在感興趣的社會(huì)資本充分摸底,在綜合考慮社會(huì)資本預(yù)期的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)高;同時(shí)要體現(xiàn)安慶市政府對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的重視程度,這對(duì)于社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的心理暗示會(huì)有很重要的影響;同時(shí)綜合考慮安慶市城投未來(lái)的發(fā)展定位以確定其在本項(xiàng)目上的合理的股權(quán)出資額度(相當(dāng)于前補(bǔ)貼)。所以與很多項(xiàng)目政府只占比5%不同,安慶外環(huán)路工程PPP項(xiàng)目中政府出資比例要大不少。”徐玉環(huán)告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。

        設(shè)定政府付費(fèi)金額上限

        通俗地講,項(xiàng)目公司的主要成本包括這19.76億人民幣的工程建設(shè)總投資(含4.5億元人民幣的工程建設(shè)其他費(fèi)用包干)、此后每一年的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用、財(cái)務(wù)成本等。而政府給予社會(huì)資本的回報(bào)方式是政府向項(xiàng)目公司購(gòu)買本項(xiàng)目可用性費(fèi)用(符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品)以及為維持本項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)用(符合績(jī)效要求的公共服務(wù)),即政府根據(jù)績(jī)效考核情況向社會(huì)資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)。

        關(guān)于可用性服務(wù)費(fèi),這是整個(gè)合同最關(guān)鍵、數(shù)值最大的金額?;陧?xiàng)目建設(shè)總投資(含工程建設(shè)其他費(fèi)用)、融資成本、稅費(fèi)及必要的合理回報(bào)等諸多因素,無(wú)論是政府還是參與投標(biāo)的社會(huì)資本,都需要測(cè)算和確定可用性服務(wù)費(fèi)的靜態(tài)總額。這就相當(dāng)于購(gòu)買一棟房屋的原價(jià)是50萬(wàn),但加上30年的貸款利率后,有可能最終一共要付出80萬(wàn)的概念類似。

        面對(duì)首例市政道路PPP模式設(shè)計(jì),徐玉環(huán)坦言“摸著石頭過(guò)河”。在第二次招標(biāo)過(guò)程中,設(shè)定了本項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)靜態(tài)總額的上限——40億元人民幣,也就是說(shuō)各家社會(huì)資本關(guān)于本項(xiàng)的報(bào)價(jià)金額不得超過(guò)40億?!翱紤]目前市場(chǎng)不夠理性,本項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)情況在開(kāi)標(biāo)之前尚不明朗,所以設(shè)置了一個(gè)上限值,防止在競(jìng)爭(zhēng)不充分或者串標(biāo)圍標(biāo)情形下,社會(huì)資本拉高報(bào)價(jià),超出合理范圍,不利于評(píng)標(biāo),也不利于政府方做預(yù)算?!毙煊癍h(huán)說(shuō)道。

        最終的評(píng)標(biāo)結(jié)果競(jìng)爭(zhēng)激烈,名列第一的可用性服務(wù)費(fèi)靜態(tài)總額的報(bào)價(jià)為35億元人民幣,第二名和第三名依次相差幾千萬(wàn)?!暗谝幻膱?bào)價(jià)已非常接近我們測(cè)算的合理區(qū)間的下限,從側(cè)面印證了本項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了有效競(jìng)爭(zhēng)?!?br />
        而關(guān)于運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi),招標(biāo)文件中也規(guī)定了上限值——1000萬(wàn)元人民幣,最終的中選社會(huì)資本的報(bào)價(jià)為每年政府向項(xiàng)目公司支付962萬(wàn)元人民幣(當(dāng)然運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)可以按照PPP項(xiàng)目協(xié)議約定進(jìn)行調(diào)價(jià))。“由于運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)金額限定,且與運(yùn)維績(jī)效掛鉤,倒逼社會(huì)資本重視工程建設(shè)質(zhì)量,否則后續(xù)維養(yǎng)成本會(huì)嚴(yán)重超支(但除PPP項(xiàng)目協(xié)議明確約定的調(diào)價(jià),政府每年支付的運(yùn)維績(jī)效費(fèi)用已經(jīng)鎖死)。建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期的成本高低,以有效激勵(lì)社會(huì)資本從項(xiàng)目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮本項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)及移交。并且績(jī)效指標(biāo)未達(dá)成的,還會(huì)按照協(xié)議約定相應(yīng)扣減服務(wù)費(fèi),不能按期采取補(bǔ)救措施的還要扣保函?!?br />
        而另一個(gè)為社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)提振信心的是,安慶市人大常委會(huì)以決議件的方式承諾將該可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)納入市本級(jí)跨年度的財(cái)政預(yù)算,且在PPP項(xiàng)目協(xié)議簽署前即已經(jīng)出具(當(dāng)然因?yàn)殄噙x程序未完成,該決議件不含具體金額,待未來(lái)簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議后,總服務(wù)費(fèi)金額、年度付費(fèi)金額等重要信息再行在政府債務(wù)登記系統(tǒng)中進(jìn)行登記),在本項(xiàng)目中同樣屬于創(chuàng)新亮點(diǎn)?!笆腥舜蟪N瘯?huì)每月開(kāi)一次會(huì),而招標(biāo)過(guò)程同樣短暫而緊促,必須將一切準(zhǔn)備充分,把握好寶貴的時(shí)間點(diǎn)?!毙煊癍h(huán)解釋道,不得不贊嘆安慶市領(lǐng)導(dǎo)班子非常的高效、務(wù)實(shí)和具有創(chuàng)新精神。

        創(chuàng)新支付方式給予社會(huì)資本一定選擇權(quán)

        總額作了限定,那么支付方式呢?于政府方而言,其主要訴求為政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用在合理區(qū)間范圍內(nèi)的最低,以及每年相對(duì)平滑的財(cái)政支出安排;于社會(huì)資本而言,其主要訴求為政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用在合理區(qū)間內(nèi)的相對(duì)較高,以及在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本及獲得合理回報(bào)。討論了許久,為平衡兩方的利益訴求,項(xiàng)目組在設(shè)計(jì)競(jìng)價(jià)方式時(shí)給予社會(huì)資本的一定的自主選擇權(quán),在可用性服務(wù)費(fèi)支付年限方面,社會(huì)資本可根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力、回報(bào)要求等因素自主選擇可用性服務(wù)費(fèi)支付年限(7~11年均可,如果某一社會(huì)資本選擇適用較短期限時(shí),則在投標(biāo)文件評(píng)審時(shí),該社會(huì)資本的本項(xiàng)得分會(huì)相對(duì)較低)及采購(gòu)文件規(guī)定的年支付比例上限之內(nèi)的支付比例。此舉創(chuàng)新了國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的報(bào)價(jià)方式,并充分尊重了各社會(huì)資本的投資偏好。同時(shí),為了實(shí)現(xiàn)各年財(cái)政付費(fèi)規(guī)模的平滑,在評(píng)標(biāo)細(xì)則中對(duì)可用性服務(wù)費(fèi)年支付比例設(shè)計(jì)了專門的評(píng)分機(jī)制,引導(dǎo)社會(huì)資本理性報(bào)價(jià)?!百x予社會(huì)資本一定的選擇權(quán),最短可以選擇在7年內(nèi)全部收回可用性服務(wù)費(fèi)的靜態(tài)總額,但對(duì)應(yīng)的其必須承受在評(píng)標(biāo)時(shí)該項(xiàng)得分會(huì)相對(duì)低,當(dāng)然如果社會(huì)資本有足夠的自信其在其他得分項(xiàng)中可以把在該得分項(xiàng)中失去的分?jǐn)?shù)給補(bǔ)回來(lái),也沒(méi)問(wèn)題。如果不夠自信,企業(yè)就會(huì)把期限和年付費(fèi)比例設(shè)計(jì)得更為平緩。我們希望通過(guò)這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)引導(dǎo)企業(yè)合理報(bào)價(jià),而不是簡(jiǎn)單粗暴地把一切限定死?!毙煊癍h(huán)表示。

        除了付款年限、比例的設(shè)計(jì),還有各種獎(jiǎng)懲機(jī)制的安排。安慶市住建委從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置可用性績(jī)效指標(biāo),將其作為竣工驗(yàn)收的重要標(biāo)準(zhǔn);同時(shí),從四個(gè)層級(jí)十七個(gè)方面設(shè)置了三十八項(xiàng)運(yùn)維績(jī)效指標(biāo),在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期內(nèi),項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要通過(guò)常規(guī)考核和臨時(shí)考核的方式對(duì)項(xiàng)目公司服務(wù)績(jī)效水平進(jìn)行考核,并將考核結(jié)果與運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)支付掛鉤;通過(guò)移交績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì),督促項(xiàng)目公司善始善終。如果績(jī)效指標(biāo)無(wú)法達(dá)成,最多會(huì)被扣減30%的服務(wù)費(fèi),不能按期恢復(fù)的還要扣保函。如果表現(xiàn)良好,則會(huì)有10%的獎(jiǎng)勵(lì)金額。上述種種安排和設(shè)計(jì),有效避免其他PPP項(xiàng)目在運(yùn)作時(shí)的“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”、“重懲罰,輕獎(jiǎng)勵(lì)”、“假PPP,真BT”以及項(xiàng)目公司的短期行為。

        第一次流標(biāo)后的思考與調(diào)整

        盡管做足了功課,項(xiàng)目在第一次招標(biāo)時(shí),由于來(lái)參加投標(biāo)的社會(huì)資本小于3家,本項(xiàng)目宣布流標(biāo)。一時(shí)間社會(huì)輿論四起。有人說(shuō)是前期市場(chǎng)測(cè)試沒(méi)做到位,招標(biāo)條件過(guò)于苛刻;有人質(zhì)疑是由于不允許企業(yè)組成聯(lián)合體,很多企業(yè)無(wú)法接受。在徐玉環(huán)看來(lái),最主要的原因是部分央企未能轉(zhuǎn)變思維,這或和目前的央企管理體制有一定的關(guān)聯(lián)。第一次招標(biāo)共有13家企業(yè)報(bào)名,其中10家央企,2家國(guó)企,1家上市民企。其中有好幾家央企來(lái)自同一個(gè)系統(tǒng)?!安糠盅肫笕粤?xí)慣于做施工總承包方,或者是短回購(gòu)期的BT模式,不愿意長(zhǎng)期持有并運(yùn)營(yíng),即使是做PPP,也希望是“投資帶施工”,以小股權(quán)比例入股項(xiàng)目公司,賺取施工利潤(rùn)后撤退;其次,部分央企為了保證利潤(rùn)率,非常排斥以競(jìng)爭(zhēng)的方式拿項(xiàng)目,因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)必定會(huì)壓縮利潤(rùn)空間,而且不確定性大;另外部分央企比較反對(duì)控股的設(shè)計(jì)(本項(xiàng)目設(shè)計(jì)是社會(huì)資本應(yīng)持有88%的股權(quán)),一旦控股,就會(huì)涉及到并表,并表會(huì)影響央企負(fù)責(zé)人的考核。還有兄弟式關(guān)聯(lián)關(guān)系的央企,因?yàn)樽罱K決定都在集團(tuán)層面,所以一旦決定不再參與投標(biāo),對(duì)整個(gè)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)局面影響非常大。”

        內(nèi)部充分分析流標(biāo)原因,是為了更好備戰(zhàn)下一次的采購(gòu)工作。項(xiàng)目組在第二次招標(biāo)時(shí),進(jìn)行更廣泛和更充分的市場(chǎng)測(cè)試,進(jìn)一步把握需求點(diǎn),廣泛動(dòng)員各路可能感興趣的社會(huì)資本,同時(shí)在資格預(yù)審時(shí)對(duì)具備關(guān)聯(lián)關(guān)系的社會(huì)資本進(jìn)行了限定,也是給所有的社會(huì)資本參與本項(xiàng)目營(yíng)造更加公平合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第二次招標(biāo)時(shí),通過(guò)資格預(yù)審的候選企業(yè)為5家央企,3家國(guó)企,2家民企,成分更為合理。

        關(guān)于允不允許聯(lián)合體投標(biāo)的問(wèn)題,徐玉環(huán)認(rèn)為第一次招標(biāo)時(shí)不允許聯(lián)合體的設(shè)計(jì)主要是為了適當(dāng)提高門檻,屏蔽掉資質(zhì)、能力及經(jīng)驗(yàn)欠佳的企業(yè)。關(guān)于市政道路項(xiàng)目,有不少企業(yè)同時(shí)具備相應(yīng)的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的能力,不允許組成聯(lián)合體并不影響競(jìng)爭(zhēng)的充分性,同時(shí)考慮聯(lián)合體內(nèi)部如果出現(xiàn)糾紛,還會(huì)出現(xiàn)推諉責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)(政府只能要求聯(lián)合體承擔(dān)連帶責(zé)任,但一旦其聯(lián)合體內(nèi)部出現(xiàn)扯皮糾紛時(shí),可能最終承擔(dān)責(zé)任的還是政府或社會(huì)公眾等)?!叭绻忻嫔喜簧倨髽I(yè)憑一己之力就能把這事給干好,那放不放開(kāi)聯(lián)合體,就是一個(gè)權(quán)衡后續(xù)操作風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題了?”當(dāng)然給予社會(huì)資本選擇權(quán),也是合理的要求,畢竟PPP項(xiàng)目集聚專業(yè)性、綜合性和復(fù)雜性等,在一家社會(huì)資本不能全部滿足各項(xiàng)要求時(shí),允許其搭伙,也是為了更加充分競(jìng)爭(zhēng)的需要,但從第二次投標(biāo)來(lái)看,雖然放開(kāi)聯(lián)合體,最終來(lái)參加投標(biāo)也只有一家聯(lián)合體,其他均為單一投資人,這充分表明是否放開(kāi)聯(lián)合體不是第一次流標(biāo)的決定性影響因素。

        除此之外,合同在細(xì)節(jié)上也做了相應(yīng)的調(diào)整,更加充分地考慮到社會(huì)資本的利益和風(fēng)險(xiǎn)。“原先合同的設(shè)計(jì)是2年的建設(shè)期+13年的運(yùn)營(yíng)期,但在經(jīng)過(guò)更加縝密的市場(chǎng)測(cè)試后,我們?cè)u(píng)估認(rèn)為11年更加符合市場(chǎng)的預(yù)期;同時(shí)考慮在市政道路領(lǐng)域,道路大修期會(huì)在15年左右,正好接近項(xiàng)目公司準(zhǔn)備移交的時(shí)刻??紤]到大修成本的不確定性,我們將合作期調(diào)整為2+11年,這樣投資人的成本就更加可控。”修改的細(xì)節(jié)還包括,如果因?yàn)檎鞯夭疬w等影響了建設(shè)進(jìn)度的,政府仍需在兩年期滿后按照完工路段按比例支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)。

        2015年5月6日,由安慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),與中選的社會(huì)資本——北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議。全國(guó)第一例典型意義上的市政道路PPP項(xiàng)目誕生。

        
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