收費與收稅并行公平與效率兼顧
2015-08-14
7月21日，交通運輸部發(fā)布了《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿）。修訂征求意見稿涉及多處重大政策變動，其中最引人注目的是關于收費期限的調整。這一調整傳遞的信號是，高速公路將長期收費，原本的收費年限的上限或將取消，從而再次引發(fā)媒體和公眾的熱議——高速公路該不該收費？高速公路收費怎么還虧損？筆者長期從事江蘇經(jīng)濟研究，十多年來對交通運輸經(jīng)濟學頗有興趣，做了一些調查研究，同時也是一名私家車主，對此想從理性客觀角度談談自己的看法。
兼顧不同用路者權益
現(xiàn)在有一個誤解，認為高速公路作為公共基礎設施，屬于政府提供的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品就應該免費。其實，政府提供的公共產(chǎn)品，大到國防、外交，小至公交車、街心花園，都不是免費的，或者是“收稅”，或者是“收費”。到底是“收稅”還是“收費”？不僅要考慮資金問題，還要考慮公平和效率問題。收稅是一個比較簡單隱蔽的辦法，直接由社會大眾甚至每個人分擔。但帶來了“有車族”與“無車族”、“經(jīng)常走高速公路”與“很少走高速公路”人群之間的不公平。另外，對那些現(xiàn)在還沒有高速公路的地區(qū)也不公平。還會刺激各地都要建高速公路，導致資源浪費。
對占公路總里程97%左右的普通公路的使用者征稅以體現(xiàn)公共服務，對占公路總里程3%左右的高速公路的使用者收費以彰顯效率。修訂方案兼顧了不同用路者權益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務，適合國情，符合實際，更具有可操作性。
根據(jù)交通運輸部前不久公布的數(shù)據(jù)，我國高速公路已經(jīng)達到11.19萬公里，里程規(guī)模超越了美國，居世界第一。高速公路對中國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了極大推動作用，給百姓帶來了極大便利。例如，現(xiàn)在，私家車普及了，自駕出游已成為許多普通百姓的休閑方式。每逢節(jié)假日，一家人開車去周邊城市探親訪友、觀景賞花。如果沒有高速公路，一家人想要在兩三天時間內組織一次城際旅行，是很困難的事情。我們確實享受到了高速公路帶來的便利。
天下沒有免費的午餐，高速公路建設和養(yǎng)護都需要大量資金投入。目前，每公里高速公路的建設費用少則數(shù)千萬元，山區(qū)橋梁隧道多的要數(shù)億元。公路作為公共基礎設施，一般都是由政府承擔建設養(yǎng)護責任，但錢從哪里來？從國際上看，無非兩種：“收稅”或者“收費”。
日本、韓國、法國等國家大都以收費方式建設養(yǎng)護高速公路；美國絕大部分高速公路不收過路費，但是高速公路發(fā)展資金是通過稅收籌集的。美國公路專項稅的稅種多、稅率高，還建立了聯(lián)邦公路信托基金，州政府還可以根據(jù)實際需求自行制定本州的燃油稅稅率。由于美國公路發(fā)展歷程長、建設強度低，使得每年資金需求與專項稅收入差距不大，不需要以收費為主的方式發(fā)展公路。德國的高速公路沒有收費站，但德國是世界上燃油稅稅率最高的國家之一，高達260%，同時德國對貨車也是收費的。因此，美國和德國的免費公路實際上是“收稅公路”。筆者今年初在墨西哥自駕游，原來不收費的公路也新建了收費設施，收費標準還不低。
現(xiàn)在有一個誤解，認為高速公路作為公共基礎設施，屬于政府提供的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品就應該免費。其實，政府提供的公共產(chǎn)品，大到國防、外交，小至公交車、街心花園，都不是免費的，或者是“收稅”，或者是“收費”。
我國收費公路政策可追溯到1984年，當時在政府財力十分有限的情況下，為破解落后的公路交通對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約，采取了“貸款修路、收費還貸”的方式。1997年頒布的《公路法》和2004年發(fā)布的《收費公路管理條例》進一步從法律角度明確了“貸款修路、收費還貸”的做法。時至今日，我國公路網(wǎng)中97%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路，均依照“貸款修路、收費還貸”的方式建成，可以說此方式對我國收費公路的建設發(fā)展功不可沒。“貸款修路、收費還貸”是我國高速公路發(fā)展中適應國情實際作出的務實選擇。
但是，自1984年以來，收費公路政策已經(jīng)走過30余年，最早建成通車的一批高速公路已經(jīng)到了或臨近2004年出臺的《收費公路管理條例》規(guī)定的最長期限。另一方面，制定《收費公路管理條例》所依據(jù)的社會環(huán)境和政策出發(fā)點都發(fā)生了很大變化。當初的政策設計比較簡單，著眼于具體項目，一條高速公路建成后收費25年，貸款還完后就不再收費，建一條算一條。然而在實際運作中，高速公路的建設已經(jīng)聯(lián)網(wǎng)建設管理。目前，我國高速公路仍然處于大網(wǎng)絡的建設中，中西部地區(qū)還有很多空白。另外，已建成的11.19萬公里高速公路的管理養(yǎng)護也需要相當大的資金量，沒有管理養(yǎng)護，一條高速公路幾年時間就會喪失通行能力。根據(jù)國家現(xiàn)行規(guī)定，成品油消費稅交通專項轉移支付資金主要用于普通國省道和農(nóng)村公路的養(yǎng)護管理。此外，一般而言，高速公路8年至10年就需要大修，僅依靠公共財政顯然難以滿足。如果現(xiàn)在取消高速公路收費，那么就必須相應增加稅收。海南省就是取消了全省過路費、過橋費，采用開征省級燃油附加費的方式，以解決公路養(yǎng)護資金的來源。
那么，到底是“收稅”還是“收費”？這不僅要考慮資金問題，還要考慮公平和效率問題。收稅其實是一個比較簡單隱蔽的辦法，直接由社會大眾甚至每個人分擔。但帶來了“有車族”與“無車族”、“經(jīng)常走高速公路”與“很少走高速公路”人群之間的不公平。另外，對那些現(xiàn)在還沒有高速公路的地區(qū)也不公平。還會刺激各地都要建高速公路，“不管有沒有需要，不建白不建”，導致資源浪費。
高速公路免費，還會出現(xiàn)另外一個問題，就是影響通行效率。近幾年春節(jié)、國慶等假期，小汽車免費通行，不少高速公路幾乎成為停車場的現(xiàn)象可以印證。高速公路不收費，雖然不會天天都堵成那樣，但上高速公路的車輛必然大幅增加?，F(xiàn)在不少大貨車、部分長途客車為了節(jié)省過路費，盡量不走高速公路，如果免費，必然都上高速公路，甚至不排除有好事者沒事也上高速公路轉幾圈、練練車，這將導致高速公路一些重要路段經(jīng)常性車滿為患，嚴重影響通行效率。還會加速高速公路的設施損壞，增加管理和養(yǎng)護的成本。嚴格而言，高速公路是在基本公共服務基礎上提供給公眾的效率服務，就是在滿足一般出行需求的基礎上，給公眾提供更快捷的出行方式、更舒適的出行環(huán)境。
這次《收費公路管理條例》修訂調整，繼續(xù)堅持收費公路政策，實行“用路者付費”，既是客觀需要，也是現(xiàn)實之舉，“誰使用，誰受益，誰付費”，相比“收稅免費”，更能體現(xiàn)效率與公平。
根據(jù)《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿），政府收費公路中的高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還，不再規(guī)定具體的收費期限，按照用收費償還債務的原則，以該路網(wǎng)實際償債期為準確定收費期限；特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期限一般不超過30年，對于投資規(guī)模大、回報周期長的高速公路，可以約定超過30年的特許經(jīng)營期限；償債期、經(jīng)營期結束后，其養(yǎng)護、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養(yǎng)護管理收費，以解決高速公路養(yǎng)護費用的問題，保證高速公路正常通行。修訂征求意見稿在促進建立收費公路長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展機制的同時，強調規(guī)范運營管理，提高收費公路的門檻，增加普通公路的供給服務。使得“收稅”與“收費”并行，基礎性、均等化的公共服務和高效率、高水平的通行服務并舉，對占公路總里程97%左右的普通公路的使用者征稅以體現(xiàn)公共服務，對占公路總里程3%左右的高速公路的使用者收費以彰顯效率。修訂方案兼顧了不同用路者權益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務，適合國情，符合實際，更具有可操作性。
高速公路不是暴利行業(yè)
上市公司的高速公路都是國道主干線和重要運輸通道，交通流量相對較大，而這些項目又是早期建成項目，當時的建設和運營維護成本較低，已經(jīng)度過了還本付息的高峰期。少數(shù)上市高速公路公司的經(jīng)營狀況遠不能代表整個高速公路行業(yè)的實際水平。高速公路公司確實存在著不少媒體指出的“銷售毛利”、“銷售凈利”較高的特征，但是由于其投資規(guī)模大、總資產(chǎn)高、運營期長，總資產(chǎn)的周轉率極低，真正反映企業(yè)盈利能力的“凈資產(chǎn)收益率”并不高。
如果高速公路真的是暴利行業(yè)，社會資本自然趨之若鶩。當前，全國上下全力推進PPP合作，但2014年至今，江蘇省沒有一個成功的高速公路PPP案例。
社會輿論中關于高速公路收費的另一個焦點是，一些公眾及媒體通過對上市高速公路公司的公開信息披露，指出“高速公路是暴利行業(yè)”。其實，這是對高速公路行業(yè)以管窺豹式的誤讀。
少數(shù)上市高速公路公司的經(jīng)營狀況遠不能代表整個高速公路行業(yè)的實際水平。上市公司的高速公路都是國道主干線和重要運輸通道，交通流量相對較大，而這些項目又是早期建成項目，已經(jīng)度過了還本付息的高峰期。如滬寧高速公路是江蘇省建成的第一條高速公路，當時的建設和運營維護成本較低。因此，這部分高速公路無論是社會效益、經(jīng)濟效益還是財務效益都相對較好。但是，這些項目是特例，并不能代表高速公路整體的運營水平。
公眾、媒體對高速公路運營收支概念的認識長期以來存在誤區(qū)。高速公路公司確實存在著不少媒體指出的“銷售毛利”、“銷售凈利”較高的特征，但是由于其投資規(guī)模大、總資產(chǎn)高、運營期長，總資產(chǎn)的周轉率極低，真正反映企業(yè)盈利能力的“凈資產(chǎn)收益率”并不高。
寧滬高速公路公司H股、A股自發(fā)行日起至2014年，年均凈收益率分別僅為5.5%左右，與當前5年期銀行貸款基準利率相當，略高于平均的5年期銀行存款利率。未來，受區(qū)域路網(wǎng)不斷完善、滬寧東段交通擁堵等影響，預計滬寧高速公路經(jīng)營收益還將呈下降趨勢。
據(jù)筆者所知，高速公路的收費是有嚴格規(guī)定的。根據(jù)2004年出臺的《收費公路管理條例》，公路收費期限由國家規(guī)定，收費標準由省級人民政府審批。東部地區(qū)還貸公路收費期限不超過15年，經(jīng)營性公路收費期限不超過25年。收費標準的制定根據(jù)償還貸款、合理投資回報等因素綜合確定。但從全國來看，各省市為統(tǒng)一管理和收費公平，基本上都是以早期建成的高速公路收費標準為基準，采取了區(qū)域內相對統(tǒng)一的較低水平的收費標準。江蘇高速公路的收費標準就是十多年前制定的，基本沒有調整變動。而現(xiàn)在，土地、拆遷、工資、原料等建設成本都已大幅上漲，環(huán)保的壓力也越來越大。根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，我國2014年批復的四車道高速公路平均造價約為7700萬元/公里，2004年平均造價約為4200萬元/公里，2000年的平均造價約為3200萬元/公里，2014年是2000年的2.4倍、是2004年的1.83倍，幾乎每3年至4年平均造價增加1000萬元。
建設養(yǎng)護的成本不斷上漲，而且是剛性的，但高速公路的收費收入增長卻具有一定的彈性。首先，眾所周知，由于高速公路的所在區(qū)域不同，通行的車輛數(shù)量和經(jīng)濟效益差異很大，蘇南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，滬寧高速公路的車流量就很大，而蘇北一些高速公路的車流量就明顯少多了。此外，高速公路建設時間有先有后，先建的高速公路項目一般總是需求最旺盛的，效益肯定好，后建的項目，邊際效率必然下降。特別是出于扶貧、國防、促進區(qū)域共同發(fā)展的需要，一些經(jīng)濟相對落后地區(qū)、邊遠地區(qū)也建高速公路，這些項目注定是虧損的。因此，高速公路建得越多，收入的邊際效應越明顯。其次，由于受全球金融危機影響，近年來我國經(jīng)濟不景氣，下行壓力很大，運輸需求減少。而高速鐵路的大規(guī)模建設，也分流了高速公路的需求。從長遠看，隨著經(jīng)濟轉型升級，人口增長拐點來臨，中西部地區(qū)開發(fā)帶來的區(qū)域產(chǎn)業(yè)均衡布局，高速公路的運輸需求增幅將趨緩，有的路段可能還會下降。一方面，建設養(yǎng)護的成本不斷上漲，另一方面，收費標準基本不變，收費收入增長呈邊際遞減效應。
目前，我國高速公路中，只有發(fā)達地區(qū)的部分高速公路運營比較好，多數(shù)高速公路運營一般，邊遠地區(qū)、經(jīng)濟落后地區(qū)的高速公路基本都是嚴重虧損。這使得我國高速公路總體上虧損經(jīng)營。2012年11月至2013年2月，審計署對我國共計36個地方政府2011年以來政府性債務情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)高速公路債務規(guī)模不斷增長，償債壓力較大。根據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2014年年底，全國收費公路債務余額為38451.4億元，其中高速公路債務余額35208.8億元，占全國收費公路債務余額的91.6%，同比2013年增長12.5個百分點。從收支缺口看，2011年至2014年，全國收費公路收費收入依次為3179億元、3281億元、3652億元、3916億元，收支平衡結果依次為：－323億元、－566億元、－661億元和－1571億元，收支缺口呈現(xiàn)逐年擴大趨勢。
所以，高速公路并不是一個暴利行業(yè)，而是一個虧損行業(yè)。如果高速公路真的是暴利行業(yè)，社會資本自然趨之若鶩。當前，全國上下全力推進PPP合作，但2014年至今，江蘇省沒有一個成功的高速公路PPP案例。
為了有利于推進PPP模式在公路領域落地生根，加強對收費公路發(fā)展的監(jiān)管，本次修訂征求意見稿提出了實行特許經(jīng)營制度，這是一個改革亮點。近年來，現(xiàn)有的收費公路政策吸引社會資本投資公路建設的功能逐步減弱，因為現(xiàn)行《條例》對政府與投資者、債權人的權利、義務界定還不夠清晰，缺乏有效的合理定價、收益調節(jié)和財政補貼機制，難以保障投資者獲得合理回報或調節(jié)過高的利益獲齲高速公路具有鮮明的網(wǎng)絡性特征，當前我國高速公路正處于聯(lián)網(wǎng)貫通的關鍵時期，只有加快建設、聯(lián)通成網(wǎng)才能發(fā)揮出規(guī)模效益，但新建項目交通量較孝財務效益不理想，社會資本又不愿意投入，因為在規(guī)定年限內、用較低的收費標準不可能盈利。這次修訂，明確經(jīng)營性公路實行特許經(jīng)營制度，一方面，可以通過實行規(guī)范的特許經(jīng)營制度、合理定價，保障合理的投資回報，從而鼓勵和吸引社會資本投資公路建設，使PPP模式真正在公路領域落地生根；另一方面，通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確特許經(jīng)營者的公路養(yǎng)護管理、保證服務質量、信息公開的義務，可以加強政府、行業(yè)主管部門對收費公路經(jīng)營行業(yè)的有效監(jiān)管，而且通過加大信息公開力度，也有利于保障公路使用者乃至全社會公眾對收費公路相關信息的知情權，使社會公眾特別是公路使用者很好地履行監(jiān)督權。
幾點建議
加強高速公路建設項目的科學規(guī)劃，保持高速公路總量與經(jīng)濟社會發(fā)展需求的相適應，尤其是把握好適度超前的度。高速公路是經(jīng)濟社會發(fā)展的必要基礎設施，但需要投入的成本也較高，必須控制高速公路建設的規(guī)模、節(jié)奏和項目的標準，使其始終處于經(jīng)濟社會發(fā)展可以承受的范圍。另外，高速公路不是基本公共設施，建設應該更加強調實際需要，更多考慮效率和回報，適當兼顧公平，堅決不搞政績工程。
加強高速公路的科學管理，努力降低運營管理成本，提高服務水平。從長遠看，待大規(guī)模建設高峰過去，建設規(guī)模會降下來，路網(wǎng)穩(wěn)定完善，每年增加的債務也會隨之降低，通行費收入會隨著交通量的增長而增加，收費公路的償債能力將不斷增強，債務規(guī)模會逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務。屆時，可選取調低收費標準，僅征收為維持高速公路長期穩(wěn)定的養(yǎng)護所需要的資金，以保持高速公路網(wǎng)良好的服務水平。
各級政府、特別是高速公路主管部門應主動加強與社會公眾的溝通，通報本地區(qū)高速公路建設發(fā)展情況、收費還貸情況，取得社會公眾的理解和支持。
