《收費公路管理條例》修訂稿熱點解讀
2015-07-23
7月21日，交通運輸部召開新聞發(fā)布會，向社會公布《收費公路管理條例》（簡稱《條例》）修訂稿?！稐l例》修訂稿確立了“收費”與“收稅”長期并行的兩個公路體系發(fā)展模式，明確政府收費公路實行規(guī)范的預(yù)算管理，除收費公路權(quán)益外，所有收費公路資產(chǎn)均不得轉(zhuǎn)讓和上市交易，同時提高了收費公路設(shè)置門檻，并對收費期限做出調(diào)整。據(jù)悉，《條例》修訂稿已經(jīng)廣泛征求了國務(wù)院各相關(guān)部門、地方人民政府、收費公路運營單位的意見，向社會進行為期一個月的公開征求意見。
中國交通新聞網(wǎng)就社會較為關(guān)注的幾個方面，對新聞發(fā)布會的內(nèi)容進行了簡要的梳理，通過QA的形式，展現(xiàn)給各位讀者。
現(xiàn)行《條例》一些條款明顯不適應(yīng)發(fā)展需要。
一是現(xiàn)行《條例》已無法適應(yīng)全面深化改革特別是財稅體制改革的新要求；二是現(xiàn)行《條例》的有關(guān)制度難以兼顧公平與效率；三是現(xiàn)行《條例》的有關(guān)制度無法適應(yīng)高速公路網(wǎng)絡(luò)化運營和長期養(yǎng)護管理的客觀需要；四是現(xiàn)行收費公路政策吸引社會資本投資公路建設(shè)的功能逐步減弱；五是現(xiàn)行《條例》在收費公路信息公開以及對轉(zhuǎn)讓、運營的監(jiān)督管理等方面規(guī)定不完善，政策執(zhí)行中暴露出的問題需要進一步嚴格規(guī)范。
總而言之，現(xiàn)行《條例》已明顯不適應(yīng)發(fā)展的要求，亟需修訂。
主要有確立“兩個公路體系”等八個方面。
（一）確立“收費”與“收稅”長期并行的兩個公路體系發(fā)展模式。突出了收費公路和非收費公路的不同政策，體現(xiàn)了兩個公路體系統(tǒng)籌發(fā)展的導(dǎo)向。一是從資金來源上，明確政府對非收費公路的投入義務(wù)；明確收費公路的多元化籌資渠道。二是從等級構(gòu)成上，明確收費公路以高速公路為主體；三是明確政府收費公路不得無償劃撥，除收費公路權(quán)益外，收費公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易。
（二）調(diào)整兩種類型收費公路的內(nèi)涵。一是將通過政府舉債方式建設(shè)的公路統(tǒng)一表述為政府收費公路。未來政府管理的收費公路建設(shè)、改擴建資金將統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項債券方式籌集，用通行費償還，納入政府性基金預(yù)算管理。二是在經(jīng)營性公路中增加了采用政府和社會資本合作模式（PPP）的內(nèi)涵，并統(tǒng)一表述為特許經(jīng)營公路。
（三）調(diào)整政府收費公路統(tǒng)借統(tǒng)還制度。一是將現(xiàn)行《條例》規(guī)定的“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”修改為“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”。二是統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由省級交通主管部門修改為“盛自治區(qū)、直轄市人民政府”。三是將統(tǒng)借統(tǒng)還的范圍限定為“政府收費公路中的高速公路”。
（四）明確經(jīng)營性公路實行特許經(jīng)營制度。一是明確采用招標投標等競爭方式選擇投資者；二是通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確特許經(jīng)營者的公路養(yǎng)護管理、保證服務(wù)質(zhì)量、信息公開的義務(wù)，明確合理回報、風(fēng)險分擔(dān)等內(nèi)容。
（五）提高收費公路的設(shè)置門檻。嚴格控制高速公路以外的收費里程規(guī)模，嚴格收費公路的設(shè)置，由原來中西部經(jīng)批準二級公路可以收費的規(guī)定，進一步限定為新建和改建技術(shù)等級為二級以下（含二級）的公路不得收費。并明確已經(jīng)取消收費的二級公路升級改造為一級公路的，不得重新收費。最終實現(xiàn)只有高速公路收費，其他公路全部回歸公共財政承擔(dān)的目標；此外，還提高了獨立收費橋隧的設(shè)置標準，由原來的二車道800米和四車道500米統(tǒng)一提高為1000米以上。
（六）調(diào)整收費期限。一是政府收費公路中的高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還，修訂后的《條例》不再規(guī)定具體的收費期限，按照用收費償還債務(wù)的原則，以該路網(wǎng)實際償債期為準確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路，維持現(xiàn)行《條例》最長不超過15年、中西部最長不超過20年的規(guī)定。二是特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報的原則確定。其中高速公路的經(jīng)營期限一般不得超過30年，對于投資規(guī)模大、回報周期長的高速公路，可以約定超過30年的特許經(jīng)營期限。高速公路以外一級公路及橋隧的經(jīng)營期限，維持現(xiàn)行《條例》最長不超過25年、中西部最長不得超過30年的規(guī)定。三是政府收費高速公路在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期屆滿后，其養(yǎng)護、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養(yǎng)護管理收費，以解決高速公路養(yǎng)護費用的問題，保證高速公路正常通行。四是對一級收費公路改建為高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府債務(wù)或社會投資的改擴建工程，可重新核定償債期限或經(jīng)營期限。除高速公路以外，其他所有政府收費公路和特許經(jīng)營公路在償債期、經(jīng)營期滿后必須停止收費，其剩余政府性債務(wù)經(jīng)審計后全部納入預(yù)算管理。
（七）收費公路轉(zhuǎn)讓。一是明確轉(zhuǎn)讓政府收費公路權(quán)益中的收費權(quán)，應(yīng)當綜合考慮轉(zhuǎn)讓的必要性、合理性、社會承受力、債務(wù)余額等因素，并嚴格限制。二是對政府收費公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的出讓價不得低于資產(chǎn)評估機構(gòu)評估的價值。三是明確轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營公路收費權(quán)，應(yīng)當征得簽訂該特許經(jīng)營協(xié)議的交通運輸主管部門的同意，并重新簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。四是明確不得以轉(zhuǎn)讓為由提高車輛通行費標準。轉(zhuǎn)讓政府收費公路的收費權(quán)可延長不超過5年的收費期限，轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營公路收費權(quán)不得延長經(jīng)營期限。
（八）強化政府對收費公路的監(jiān)管。一是明確政府收費公路收支納入預(yù)算管理，加強政府對收費公路資金使用、公路技術(shù)狀態(tài)和通行服務(wù)水平的監(jiān)管；二是通過特許經(jīng)營協(xié)議明確經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范和限制特許經(jīng)營行為；三是明確收費公路養(yǎng)護應(yīng)急保通、治理超限超載等義務(wù)及措施；四是建立收費公路信息公開制度；五是通過高速公路實行聯(lián)網(wǎng)收費和電子不停車收費，減少收費站數(shù)量，提高通行效率和服務(wù)水平。
主要有高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還等原因。
一是政府收費公路中的高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還，修訂后的《條例》不再規(guī)定具體的收費期限，按照用收費償還債務(wù)的原則，以該路網(wǎng)實際償債期為準確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路，維持現(xiàn)行《條例》最長不超過15年、中西部最長不超過20年的規(guī)定。
二是特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報的原則確定。其中高速公路的經(jīng)營期限一般不得超過30年，對于投資規(guī)模大、回報周期長的高速公路，可以約定超過30年的特許經(jīng)營期限。高速公路以外一級公路及橋隧的經(jīng)營期限，維持現(xiàn)行《條例》最長不超過25年、中西部最長不得超過30年的規(guī)定。
三是政府收費高速公路在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期屆滿后，其養(yǎng)護、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養(yǎng)護管理收費，以解決高速公路養(yǎng)護費用的問題，保證高速公路正常通行。
四是對一級收費公路改建為高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府債務(wù)或社會投資的改擴建工程，可重新核定償債期限或經(jīng)營期限。除高速公路以外，其他所有政府收費公路和特許經(jīng)營公路在償債期、經(jīng)營期滿后必須停止收費，其剩余政府性債務(wù)經(jīng)審計后全部納入預(yù)算管理。
僅占3%。
改革的最終目標是：公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理采勸收稅”與“收費”并行的方式，實現(xiàn)“用路者付費，差別化負擔(dān)”，以兼顧和保障不同用路群體的權(quán)益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)。
根據(jù)這一設(shè)計，未來，占公路總里程97%左右的普通公路是主體，體現(xiàn)基礎(chǔ)性、均等化普遍服務(wù)，采取向車輛用戶普遍征稅的方式，實現(xiàn)全國范圍的通達，由一般財政稅收保障其建設(shè)、養(yǎng)護、管理及改擴建等資金需求。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補充，采取直接征收車輛通行費的方式，向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平通行服務(wù)。
從兼顧公平與效率的角度出發(fā)，發(fā)展和維護高速公路。
目前，專項稅收和一般公共財政預(yù)算無力承擔(dān)所有公路的建設(shè)、養(yǎng)護、管理和債務(wù)償還的資金需求。借鑒歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗和政策的趨勢，堅持和依靠收費公路政策，仍然是公路交通可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
從兼顧公平與效率的角度出發(fā)，此次提出了構(gòu)建""兩個公路體系""的總體思路，就是采取收稅與收費長期并行的方式，體現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展以普通公路為主的體現(xiàn)基本公共服務(wù)的非收費公路（收稅公路）體系和以高速公路為主的提供低收費、高效率服務(wù)的收費公路體系。
國際上，在稅收不足的情況下，通過收取車輛通行費發(fā)展和維護高速公路是一種趨勢，不僅發(fā)展中國家這樣做，日本、德國、法國、意大利等發(fā)達國家也這么做。去年也有媒體報道過""美國危橋遍野公共財政無力支付更新維修費用""，這個問題在美國都是現(xiàn)實存在的。
“誰用路、誰受益、誰付費”，體現(xiàn)公平原則。
《條例》修訂稿明確了收費公路與非收費公路統(tǒng)籌發(fā)展的政策導(dǎo)向。從資金來源上，修訂稿明確了政府對非收費公路的投入義務(wù)，明確收費公路的多元化籌資渠道，包括政府舉債、社會資本投資、征收車輛通行費等多種籌集方式。
通過對高速公路的功能、特點和資金保障進行的充分調(diào)查、研究、論證后認為，高速公路按照“用路者付費”的原則，實行長期收費是合理的。
需要注意，世界上任何國家都沒有真正意義的免費公路，雖然公路是公共產(chǎn)品，但是它的資金來源不是稅收就是收費，而收稅和收費之間是一個此消彼長的關(guān)系，費交得少了稅就要增加，因此取消收費的結(jié)果就是這樣一種，想取消收費那就需要大幅度增加稅收。世界銀行曾經(jīng)有一個估算，如果中國公路的全部資金都不靠收費，全部由收稅來進行養(yǎng)護，燃油稅要征收30%（2006年估算），如果全部連建設(shè)和債務(wù)償還都要靠稅收解決，油價要增加3倍以上，這個數(shù)字是很驚人的。
所以說，此次對《條例》進行修訂，實際上強調(diào)了高速公路長期收費是符合“誰用路、誰受益、誰付費”和“不用路、不付費、不負擔(dān)”的這樣一個公平原則，不僅能夠有效的化解高速公路的債務(wù)風(fēng)險，為高速公路的發(fā)展提供穩(wěn)定的養(yǎng)護發(fā)展資金，同時還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件也能得到更好改善。
