交通運(yùn)輸部公路局
2015年6月30日
2014年，各地、各有關(guān)部門深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的有關(guān)決策和部署，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，按照穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的要求，繼續(xù)發(fā)揮收費(fèi)公路政策的籌融資作用，加快推進(jìn)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為人民群眾安全便捷出行和全面建成小康社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的交通運(yùn)輸保障。
一、政策由來(lái)及實(shí)施成效
改革開(kāi)放以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，群眾出行需求日益頻繁，國(guó)內(nèi)外貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，但公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展嚴(yán)重滯后。到1984年底，全國(guó)二級(jí)及以上公路里程只有1.9萬(wàn)公里。全國(guó)37%的公路是簡(jiǎn)易的等外公路，近30%的公路晴通雨阻。公路基礎(chǔ)設(shè)施供給能力不足與社會(huì)需求不斷增長(zhǎng)的矛盾日益突出。加快推進(jìn)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為全社會(huì)最熱切的企盼。
為順應(yīng)人民群眾的期待，加快解決公路交通落后對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”制約問(wèn)題，1984年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)出臺(tái)了“貸款修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策。收費(fèi)公路政策的實(shí)施，打破了公路建設(shè)單純依靠財(cái)政投資的機(jī)制束縛，形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的多元化投融資格局，極大地促進(jìn)了我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展。
截至2014年底，全國(guó)公路總里程達(dá)到446.39萬(wàn)公里，是1984年底的4.8倍。其中，高速公路從無(wú)到有，達(dá)到11.19萬(wàn)公里，里程規(guī)模超越美國(guó)，居世界第一位；一級(jí)公路8.54萬(wàn)公里，是1984年底的260.3倍；二級(jí)公路34.84萬(wàn)公里，是1984年底的18.6倍。
在我國(guó)現(xiàn)有公路網(wǎng)中，超過(guò)98％的高速公路、61％的一級(jí)公路和42％的二級(jí)公路，都是依靠收費(fèi)公路政策建成的。公路基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，大幅提高了公路通行能力和運(yùn)輸效率，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。2014年，全國(guó)公路旅客周轉(zhuǎn)量為12084.1億人公里，是1984年的7.9倍；公路貨物周轉(zhuǎn)量為61016.6億噸公里，是1984年的114.6倍。
二、收費(fèi)公路發(fā)展?fàn)顩r
?。ㄒ唬├锍桃?guī)模。
截至2014年底，全國(guó)收費(fèi)公路里程為16.26萬(wàn)公里，占公路總里程446.39萬(wàn)公里的3.6%。其中，政府還貸公路10.40萬(wàn)公里，經(jīng)營(yíng)性公路5.85萬(wàn)公里，分別占收費(fèi)公路總里程的64.0%和36.0%。
按照收費(fèi)公路技術(shù)等級(jí)劃分，高速公路10.67萬(wàn)公里，一級(jí)公路2.34萬(wàn)公里，二級(jí)公路3.16萬(wàn)公里，獨(dú)立橋梁隧道0.08萬(wàn)公里，分別占收費(fèi)公路總里程的65.7%、14.4%、19.5%和0.5%。
收費(fèi)高速公路中，政府還貸高速公路6.01萬(wàn)公里，經(jīng)營(yíng)性高速公路4.66萬(wàn)公里，分別占高速公路總里程的56.3%和43.7%。
與2013年相比，全國(guó)收費(fèi)公路總里程由15.65萬(wàn)公里增加到16.26萬(wàn)公里，凈增0.61萬(wàn)公里，增長(zhǎng)3.9%。其中，高速公路里程由10.04萬(wàn)公里增加到10.67萬(wàn)公里，凈增0.63萬(wàn)公里，增長(zhǎng)6.3%；一級(jí)公路里程由2.35萬(wàn)公里減少到2.34萬(wàn)公里，凈減0.01萬(wàn)公里，下降0.04%；二級(jí)公路里程由3.18萬(wàn)公里減少到3.16萬(wàn)公里，凈減0.02萬(wàn)公里，下降0.6%；獨(dú)立橋梁隧道里程基本保持不變，仍為0.08萬(wàn)公里。隨著高速公路里程不斷增長(zhǎng)和普通收費(fèi)公路逐步有序取消收費(fèi)，全國(guó)收費(fèi)公路結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。
?。ǘ┲骶€收費(fèi)站。
截至2014年底，全國(guó)收費(fèi)公路共設(shè)主線收費(fèi)站1665個(gè)。其中，高速公路696.5個(gè)（省界聯(lián)合設(shè)置的收費(fèi)站，每省按照0.5個(gè)計(jì)算，下同），一級(jí)公路442個(gè)，二級(jí)公路439個(gè)，獨(dú)立橋梁隧道87.5個(gè)，分別占公路主線收費(fèi)站總數(shù)的41.8%、26.5%、26.4%和5.3%。
與2013年相比，全國(guó)收費(fèi)公路主線收費(fèi)站由1728個(gè)減少至1665個(gè)，凈減63個(gè)，下降3.6%。其中，高速公路主線收費(fèi)站由736個(gè)減少至696.5個(gè)，凈減39.5個(gè)，下降5.4%；一級(jí)公路收費(fèi)站由452個(gè)減少至442個(gè)，凈減10個(gè)，下降2.2%；二級(jí)公路收費(fèi)站由451個(gè)減少至439個(gè)，凈減12個(gè)，下降2.7%；獨(dú)立橋梁隧道收費(fèi)站由89個(gè)減少至87.5個(gè)，凈減1.5個(gè)，下降1.7%。隨著普通收費(fèi)公路逐步有序取消收費(fèi)以及高速公路全面實(shí)施聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)，全國(guó)收費(fèi)公路主線收費(fèi)站的數(shù)量進(jìn)一步減少，車輛通行效率進(jìn)一步提高。
?。ㄈ├塾?jì)建設(shè)投資。
截至2014年底，全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額為61449.0億元。其中，政府還貸公路33412.2億元，經(jīng)營(yíng)性公路28036.7億元，分別占累計(jì)建設(shè)投資總額的54.4%和45.6%；高速公路55410.7億元，一級(jí)公路3407.1億元，二級(jí)公路1297.6億元，獨(dú)立橋梁隧道1333.6億元，分別占累計(jì)投資總額的90.2%、5.5%、2.1%和2.2%。
與2013年相比，全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額由54431.8億元增加到61449.0億元，凈增7017.2億元，增長(zhǎng)12.9%。其中，高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額由49067.3億元增加到55410.7億元，凈增6343.4億元，增長(zhǎng)12.9%。
?。ㄋ模┩顿Y構(gòu)成。
在累計(jì)建設(shè)投資總額中，資本金投入18797.0億元，債務(wù)性資金投入42652.0億元，分別占累計(jì)建設(shè)投資總額的30.6%和69.4%。其中，政府還貸公路的資本金投入為9747.8億元，債務(wù)性資金投入為23664.4億元，分別占政府還貸公路累計(jì)建設(shè)投資總額的29.2%和70.8%；經(jīng)營(yíng)性公路的資本金投入為9049.1億元，債務(wù)性資金投入為18987.7億元，分別占經(jīng)營(yíng)性公路累計(jì)建設(shè)投資總額的32.3%和67.7%；高速公路的資本金投入16562.7億元，債務(wù)性資金投入38847.9億元，分別占高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額的29.9%和70.1%。
與2013年的累計(jì)建設(shè)投資構(gòu)成相比，全國(guó)政府還貸公路的資本金投入比例由28.4%上升為29.2%，提高了0.8個(gè)百分點(diǎn)；經(jīng)營(yíng)性公路的資本金投入比例由34.0%下降為32.3%，下降了1.7個(gè)百分點(diǎn)。
（五）債務(wù)性資金投入。
在累計(jì)債務(wù)性資金投入中，銀行貸款40080.6億元，其它債務(wù)資金投入2571.4億元，分別占累計(jì)債務(wù)性資金投入的94.0%和6.0%。其中，政府還貸公路銀行貸款22856.9億元，其它債務(wù)資金投入807.5億元，分別占政府還貸公路累計(jì)債務(wù)性資金投入的96.6%和3.4%；經(jīng)營(yíng)性公路銀行貸款17223.7億元，其它債務(wù)資金投入1763.9億元，分別占經(jīng)營(yíng)性公路累計(jì)債務(wù)性資金投入的90.7%和9.3%；高速公路銀行貸款36720.1億元，其它債務(wù)資金投入2127.9億元，分別占高速公路累計(jì)債務(wù)性資金投入的94.5%和5.5%。與2013年的累計(jì)債務(wù)性資金投入相比，銀行貸款和其他債務(wù)資金比例基本穩(wěn)定。
與2013年相比，全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)債務(wù)性資金投入由37555.5億元增加到42652.0億元，凈增5096.5億元，增長(zhǎng)13.6%。其中，高速公路的累計(jì)債務(wù)性資金投入由34168.7億元增加到38847.9億元，凈增4679.2億元，增長(zhǎng)13.7%。
?。﹤鶆?wù)余額。
截至2014年底，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額為38451.4億元。其中，政府還貸公路22261.6億元，經(jīng)營(yíng)性公路16189.8億元，分別占全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額的57.9%和42.1%；高速公路35208.8億元，一級(jí)公路1855.9億元，二級(jí)公路688.5億元，獨(dú)立橋梁隧道698.2億元，分別占全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額的91.6%、4.8%、1.8%和1.8%。
與2013年相比，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額由34308.2億元增加到38451.4億元，凈增4143.2億元，增長(zhǎng)12.1%。其中，高速公路債務(wù)余額由31285.9億元增加到35208.8億元，凈增3922.9億元，增長(zhǎng)12.5%。高速公路凈增的債務(wù)余額占全國(guó)收費(fèi)公路凈增的債務(wù)余額的比例為94.7%。
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1.車輛通行費(fèi)收入。
2014年度，全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)總收入為3916.0億元。其中，高速公路3549.4億元，一級(jí)公路160.7億元，二級(jí)公路76.3億元，獨(dú)立橋梁隧道129.5億元，分別占全國(guó)車輛通行費(fèi)總收入的90.6%、4.1%、1.9%和3.3%。
與2013年相比，全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)總收入由3652.2億元增加到3916.0億元，凈增263.8億元，增長(zhǎng)7.2%。其中，高速公路由3315.6億元增加到3549.4億元，凈增233.8億元，增長(zhǎng)7.0%；一級(jí)公路由168.2億元減少到160.7億元，凈減7.5億元，遞減4.5%；二級(jí)公路由73.9億元增加到76.3億元，凈增2.4億元，增長(zhǎng)3.2%；獨(dú)立橋梁隧道由94.5億元增加到129.5億元，凈增35億元，增長(zhǎng)37.0%。
2.支出情況。
2014年，全國(guó)收費(fèi)公路支出總額為5487.1億元。其中，還本付息支出4207.7億元，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)支出469.2億元，運(yùn)營(yíng)管理支出534.0億元，稅費(fèi)支出249.5億元，其他費(fèi)用支出26.7億元，分別占收費(fèi)公路支出總額的76.7%、8.6%、9.7%、4.5%和0.5%。與2013年收費(fèi)公路支出比例相比，還本付息支出增長(zhǎng)3.7個(gè)百分點(diǎn)，其余均有不同程度下降。
與2013年相比，全國(guó)收費(fèi)公路支出總額由4312.8億元增加為5487.1億元，凈增1174.3億元，增長(zhǎng)27.2%。其中，還本付息支出由3147.5億元增加到4207.7億元，凈增1060.2億元，增長(zhǎng)33.7%；養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)支出由390.4億元增加到469.2億元，凈增78.8億元，增長(zhǎng)20.2%；運(yùn)營(yíng)管理支出由457.3億元增加到534.0億元，凈增76.7億元，增長(zhǎng)16.8%；稅費(fèi)支出由213.5億元增加到249.5億元，凈增36億元，增長(zhǎng)16.9%；其他費(fèi)用支出由104.1億元減少到26.7億元，凈減77.4億元，下降74.4%。
2014年，全國(guó)收費(fèi)公路還本付息支出中，償還債務(wù)利息2101.1億元，償還債務(wù)本金2106.7億元，分別占還本付息支出的49.9%和50.1%。
與2013年相比，收費(fèi)公路支出中，還本付息支出比例由73.0%增長(zhǎng)到76.7%。還本付息支出中，償還債務(wù)利息的比例由54.2%下降為49.9%，償還債務(wù)本金的比例由45.8%上升為50.1%。
3.收支對(duì)比。
2014年全國(guó)收費(fèi)公路收支對(duì)比結(jié)果為-1571.1億元。與2011年至2013年（收支對(duì)比結(jié)果依次為：-323億元、-566億元和-661億元）相比，收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。
（八）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
目前，我國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于總體可控狀態(tài)。一是，當(dāng)前38451.4億元債務(wù)余額與42652.0億元初始債務(wù)相比，減少了4200.6億元，占初始債務(wù)的9.85%，說(shuō)明收費(fèi)公路整體上債務(wù)仍在繼續(xù)有效償還。二是，2014年通行費(fèi)收入3916億元，在扣除必要的養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)、稅費(fèi)、其他支出后，剩下可用于償債的資金為2636.6億元，大于當(dāng)年2101.1億元的還息需求，還可還本535.5億元，說(shuō)明收費(fèi)公路整體上具備足夠的還息能力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，待大規(guī)模建設(shè)高峰過(guò)去，建設(shè)規(guī)模會(huì)降下來(lái)，路網(wǎng)處于穩(wěn)定完善，每年增加的債務(wù)也會(huì)隨之降低，通行費(fèi)收入會(huì)隨著交通量的增長(zhǎng)而增加，收費(fèi)公路的償債能力將不斷增強(qiáng)，屆時(shí)債務(wù)規(guī)模會(huì)逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務(wù)。
三、調(diào)整完善收費(fèi)公路發(fā)展的思路
根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公路交通發(fā)展需求，未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于集中建設(shè)、加快成網(wǎng)的關(guān)鍵階段，公路建設(shè)任務(wù)依然繁重，資金需求規(guī)模依然龐大。在國(guó)家專項(xiàng)稅收和一般公共財(cái)政尚無(wú)力承擔(dān)所有公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和償債的資金需求的情況下，繼續(xù)堅(jiān)持收費(fèi)公路政策，仍然是確保公路交通持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。根據(jù)國(guó)務(wù)院的相關(guān)部署和要求，下一步，交通運(yùn)輸部將積極會(huì)同有關(guān)部門，重點(diǎn)做好三個(gè)方面的工作：
一是加快修訂完善收費(fèi)公路政策。結(jié)合《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等新要求，按照“用路者付費(fèi)、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控、加強(qiáng)政府監(jiān)管和信息公開(kāi)”的基本原則，加快研究推進(jìn)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂工作，進(jìn)一步健全完善收費(fèi)公路管理政策，促進(jìn)我國(guó)收費(fèi)公路規(guī)范健康發(fā)展。
二是加快構(gòu)建“公路兩個(gè)體系”。繼續(xù)堅(jiān)持收費(fèi)公路政策，吸引社會(huì)資本投資以高速公路為主的收費(fèi)公路，為公眾提供便捷、舒適的高效率服務(wù)。健全完善以公共財(cái)政投入為主的普通公路投融資機(jī)制，加快推進(jìn)普通國(guó)省干線公路和農(nóng)村公路建設(shè)；結(jié)合地方政府財(cái)力狀況，逐步有序取消普通公路收費(fèi)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的非收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)，為公眾提供均等化、可選擇的公共服務(wù)。
三是加強(qiáng)收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)管理。嚴(yán)格執(zhí)行鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸“綠色通道”政策、重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策和10噸以上貨車等惠民政策。健全完善收費(fèi)公路服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，深入開(kāi)展高速公路文明服務(wù)創(chuàng)建工作，不斷改進(jìn)和提升收費(fèi)公路服務(wù)質(zhì)量。健全完善收費(fèi)公路信息公開(kāi)制度，定期公開(kāi)發(fā)布相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。
