興延高速PPP項目案例全解析
2017-12-27
一、項目背景
自2014年以來，國務(wù)院及國家各部委大力推進政府和社會資本合作模式，在此背景下，市發(fā)改委及市交通委積極響應(yīng)國務(wù)院、各部委及北京市委、市政府的最新政策導向，提出未來幾年北京市擬實施迫切性強的興延等幾條高速公路建設(shè)任務(wù)，若采用原有融資模式，項目資本金比例普遍要達到70%以上，市財力當期難以承擔。因此需要創(chuàng)新機制，積極采取PPP模式建設(shè)，拓寬建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。
為了創(chuàng)造更好的市場化條件，市政府對擬實施的項目安排資本金補助；同時，在運營期通過多種經(jīng)營收入以及財政補貼保障項目投資回報。
通過以上措施，以首發(fā)集團作為政府出資人代表，引進社會投資人參與項目投資建設(shè)，解決新建高速公路的資金需求。
二、實施方案分析
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興延高速公路位于京藏高速公路以西，南北走向，南起西北六環(huán)路，北至京藏高速營城子立交收費站以北，道路全長約42.4公里（山區(qū)段24.4公里）。主線路段征地面積約為3846.65畝，立交區(qū)征地面積約為1270.85畝，全線征地面積合計約為4584.5畝。本項目施工總工期為39個月，總投資143.5億元。
?。ǘ╉椖侩y點和特點
1、投資規(guī)模大
項目總投資約143.5億元，單公里造價達到3.4億元。若按原有“政府資本金+債務(wù)性融資”的融資方式，政府投入資本金約需130億元，當期的財政實力難以承擔。
2、施工難度大
全線共設(shè)隧道5處，共11座，其中，3公里以上的特長隧道3處，最長隧道全長達到5700米，而之前北京市最長的八達嶺潭峪溝隧道長度僅為3455米，在特長隧道施工方面的經(jīng)驗較為缺乏，施工方面存在一定的難度。
3、施工工期緊張
由于延慶世園會將于2019年4月份正式開幕，興延高速公路作為世園會重要的配套基礎(chǔ)設(shè)施之一，有非常嚴格的工期要求，市政府要求興延高速公路必須于2018年12月底之前完工。
4、經(jīng)營性收入難以覆蓋建設(shè)運營成本
根據(jù)可研報告，本項目主要的收入來源是車輛的通行費收入。根據(jù)測算，項目的經(jīng)營收入僅能平衡約14.5億元的銀行貸款，若沒有其它的經(jīng)營收入來源，遠遠無法滿足投資人對投資回報的要求。
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財務(wù)測算主要假設(shè)條件參數(shù)表
方案一：政府承擔總投資的25%+運營補貼
1、市政府按照工程總投資的25%進行出資，約39.9億元，剩余資金由社會投資方通過自籌資金和項目公司融資解決。
2、運營期由市政府對項目約定通行費標準和實際通行費標準之間的收費差價進行補貼。
優(yōu)點：一是符合國發(fā)[2014]60號文和市發(fā)改委、市交通委報送市政府的《關(guān)于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見》精神，有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境；二是緩解了政府建設(shè)期的投資壓力；三是在政府和社會資本間合理分配項目風險，有效控制了政府的債務(wù)風險。
缺點：政府在運營期的運營補貼較多，但通過充分的市場競爭，可降低運營補貼。
方案二：政府承擔工程總投資的25%+征地拆遷費+運營補貼
1、市政府承擔工程總投資的25%（39.9億元）以及征地拆遷費（40.0億元），合計約70億元；剩余資金由社會投資方通過自籌資金和項目公司融資解決。
2、運營期由市政府對項目約定通行費標準和實際通行費標準之間的收費差價進行補貼。
優(yōu)點：一是有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則；二是在一定程度上緩解了政府建設(shè)期投資壓力；三是在政府和社會資本間合理分配項目風險。
缺點：一是不符合《關(guān)于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見》的文件精神，對于超出政府需要承擔的費用（項目總投資的25%）沒有出處；二是政府建設(shè)期的投資壓力仍然較大。
方案三：傳統(tǒng)建設(shè)方案
1、除項目自身能平衡的銀行貸款外，政府投入足額的項目資本金，剩余部分由首發(fā)通過銀行貸款或發(fā)債解決。
2、市政府在運營期內(nèi)不進行補貼。
優(yōu)點：政府在運營期間不用補貼。
缺點：一是不符合國發(fā)[2014]60號文和市發(fā)改委、市交通委報送市政府的《關(guān)于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見》精神；二是政府在建設(shè)期的投資壓力大。
結(jié)論：方案一通過采取PPP模式，可促進創(chuàng)新和公平競爭、提高運營效率、提高高速公路服務(wù)水平、優(yōu)化了項目風險分配，同時也兼顧到了財政承受能力和價格的合理性以及建設(shè)期財政資金的壓力。因此，本項目推薦采取第一方案。
（四）實施方案要點分析
1. 項目運作模式
采用特許經(jīng)營的PPP模式，市政府授權(quán)市交通委作為實施機關(guān)，市交通委通過公開招標的方式選擇社會投資人。首發(fā)集團作為政府出資人代表，出資約項目總投資的25%；社會投資人出資約項目總投資的26%，雙方股權(quán)比例為49：51，共同成立項目公司。項目公司負責項目投資、建設(shè)、運營、維護興延高速公路，期限屆滿移交政府。項目特許經(jīng)營期內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)包括高速公路收費權(quán)、沿線廣告牌以及加油站經(jīng)營權(quán)。
2.投融資結(jié)構(gòu)
本項目總投資約143.5億元，其中政府按項目總投資的25%出資，約36億元；社會投資人按雙方股權(quán)比例相應(yīng)出資，約37.5億元，剩余資金由項目公司負責籌集。
優(yōu)點：面滿足了項目的最低資本金比例要求；項目公司可以通過PPP協(xié)議向銀行進行質(zhì)押貸款，充分發(fā)揮了項目公司的融資能力；政府僅投入了36億元的資本金就撬動了約110億元的社會投資，極大的緩解了政府當期的財政壓力。
3.項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)
項目公司由首發(fā)集團以及社會投資人共同成立。其中，首發(fā)集團利用政府資本金出資約32.7億元（占股49%），社會投資人出資約34億元（占股51%），首發(fā)集團在項目公司中不分紅。
優(yōu)點：
4.投資回報機制設(shè)置
項目經(jīng)營收入：車輛通行費收入；廣告牌、加油站等多種經(jīng)營收入；實際通行費標準與約定通行費標準之間收費收入差額的補貼。
5.預(yù)測通行費測算方法
預(yù)測通行費收入=預(yù)測車流公里數(shù)×協(xié)議通行票價
?。?）預(yù)測車流公里數(shù)：按市政設(shè)計院提供預(yù)測車流量數(shù)據(jù)和興延高速公路里程計算；
?。?）協(xié)議通行票價：在基準年協(xié)議通行票價基礎(chǔ)上，根據(jù)約定的調(diào)整公式調(diào)整后得到的每運營年的平均車次通行票價。
注：實施方案中測算的基準年協(xié)議通行票價僅作為招商參考價格，最終的基準年協(xié)議通行票價在招商階段通過公開競爭予以確定。
?。?）基準年（2019年）協(xié)議通行票價：根據(jù)預(yù)測數(shù)據(jù)和項目公司承擔的投資、運營成本、稅費、給定的投資收益水平等各項數(shù)據(jù)測算所得的通行票價（當年價格水平）。
?。?）協(xié)議通行票價調(diào)整機制：協(xié)議通行票價調(diào)整應(yīng)根據(jù)政府方認可的投資變化幅度、北京市在崗職工平均工資變化幅度、北京市居民消費價格指數(shù)（CPI）、原材料價格變化等因素，以及各因素對項目收益水平影響的敏感程度綜合確定。
1）基準年協(xié)議票價調(diào)整
一是初步設(shè)計概算批復與招標文件中項目總投資之間的變動；二是建設(shè)期間政府方認可的設(shè)計變更所引起的投資變動。以上兩項投資額的變動在±10%以內(nèi)，基準年協(xié)議票價不予調(diào)整。
2）運營期每3年一次調(diào)整協(xié)議通行票價
即在運營期的第4、7、10、13、16、19、22年，根據(jù)上一調(diào)價周期3年內(nèi)的北京市城市居民消費指數(shù)CPI變化和北京城鎮(zhèn)居民人均工資性收入變化情況，以上一調(diào)價周期的協(xié)議票價為基數(shù)按調(diào)價公式進行調(diào)整。
6.基準年約定通行費標準控制價
根據(jù)投資收益水平、運營成本、可研文件預(yù)測客流等各項數(shù)據(jù)，以2015年價格水平，初步測算當項目收費標準為0.5元/公里.車時，協(xié)議通行票價測算值為1.67元/公里.標準車。
在招標過程中，以1.67元/公里.標準車作為控制價，以保證投標人能在科學合理范圍內(nèi)進行充分公平的競爭。
7.政府運營補貼計算方法
通行票價補貼=協(xié)議通行票價×協(xié)議車流公里數(shù)-實際通行票價×實際車流公里數(shù)-超額車流收入政府所得部分。
8.超額收益分配
當實際車流量大于預(yù)測車流量時，首發(fā)公司代表政府方參與項目公司超額收益分配。超額收益的50%用于抵減當年運營補貼款，其余50%由首發(fā)公司留存作為對項目公司的監(jiān)督管理費用。
9.保底車流量設(shè)計
政府和社會資本合作項目應(yīng)體現(xiàn)風險分擔的原則，本項目較大的風險之一就是車流量變化風險。因此，在方案設(shè)計時考慮車流量風險由政府和投資人共同承擔，投資人承擔一定范圍的車流量變化風險，政府承擔最低需求量風險即保底車流量。
在前期的方案設(shè)計中，將保底車流量設(shè)置為80%。在后期方案研究過程中，對保底車流量的比例在招標文件中作為加分項，鼓勵社會投資人在80%的基礎(chǔ)上降低保底車流量的比例，以降低政府兌現(xiàn)最低需求保險的風險。
目的：此時項目自有資金內(nèi)部收益率接近于當時長期銀行存款利率，基本能滿足投資人投資機會成本的要求。
10.招商方式
?。?）公開招標
高速公路項目屬于市場化程度較高的行業(yè)，為了保障本項目的充分競爭，有效降低政府運營補貼壓力，本項目采用公開招標的方式來選擇社會投資人。
?。?）施工經(jīng)驗要求
要求社會投資人擁有高速公路施工總承包一級及以上資質(zhì)，并擁有在復雜山區(qū)段建設(shè)高速公路的經(jīng)驗和業(yè)績，中標的社會投資人直接負責項目的施工建設(shè)任務(wù)。
?。?）控制價
對基準年約定通行費標準設(shè)定控制價1.67元/標準車.公里，保證投標人能進行充分有效的競爭。
11.風險分配原則
（1）社會投資人承擔項目投融資、施工建設(shè)、運營管理等市場風險；
?。?）政府方承擔最低車流量保障風險以及政府方可控的法律變更引起的損失和成本增加風險；
（3）不可抗力風險以及超出政府方可控范圍的法律變更及政策變化風險由雙方共同承擔。
三、招標文件分析
?。ㄒ唬┱袠巳速Y格條件設(shè)置
1. 投標人需具有建設(shè)行政主管部門核發(fā)的安全生產(chǎn)許可證并滿足以下資質(zhì)條件之一：
?。?）住建部頒發(fā)的公路工程施工總承包特級資質(zhì)；
?。?）同時具有住建部頒發(fā)的公路工程施工總承包一級資質(zhì)及隧道工程專業(yè)承包一級資質(zhì)；
?。ㄒ月?lián)合體形式投標的，聯(lián)合體承擔建設(shè)施工任務(wù)方需要滿足此要求）
為了保證本項目的充分競爭，應(yīng)該使具備本項目施工能力的投標人盡可能都滿足強制性資格條件。根據(jù)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)施工總承包企業(yè)特級資質(zhì)標準的通知》（建市〔2014〕72號）的規(guī)定，取得建筑、公路、鐵路、市政公用、港口與航道、水利水電等專業(yè)中任意1項施工總承包特級資質(zhì)和其中2項施工總承包一級資質(zhì)的相當于具備公路工程施工總承包特級資質(zhì)。
2.投標人須具備如下項目經(jīng)驗及業(yè)績：
1）近五年作為投資人累計承攬過投資建設(shè)合同金額不少于40億元人民幣的公路投資項目。（與投資人自有資金出資額度37.5億元相對應(yīng)）
2）近五年累計承攬過40公里及以上的新建高速公路施工任務(wù)，且承攬過1條10公里及以上的新建高速公路施工任務(wù)。（與興延高速42.2公里相對應(yīng)，考慮新建高速公路分標段劃分規(guī)律）
3）近五年累計承攬過20公里及以上的（公路、鐵路、軌道交通）隧道施工任務(wù)，且承攬過單洞3公里及以上的（公路、鐵路、軌道交通）隧道施工任務(wù)。（與隧道為本項目控制性工程相對應(yīng)，且有3處3公里以上特長隧道；不限定公路隧道為了在滿足要求的前提下放寬門檻，實現(xiàn)充分競爭）
（以聯(lián)合體形式投標的，項目經(jīng)驗及業(yè)績按照聯(lián)合體各成員單位之和確定）
3. 注冊資本10億元人民幣以上（以聯(lián)合體形式投標的，聯(lián)合體成員均需要滿足此要求），2014年末凈資產(chǎn)40億元人民幣以上。
?。?0億元為了控制潛在投標人的范圍，防止要求過低后發(fā)生圍標串標的可能；40億元與本項目投資人自有資金出資規(guī)模相對應(yīng)）
（以聯(lián)合體形式投標的，可以聯(lián)合體各成員單位之和計算）。
4. 具有不低于110億元人民幣(或等值貨幣)的投融資能力。
（本項目總投資約為143億元，其前期投資約36億元，其他為融資渠道融資，故要求不低于110億元人民幣）
?。ㄒ月?lián)合體形式投標的，聯(lián)合體投融資能力按照聯(lián)合體各成員單位之和確定）；
5. 單位負責人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得同時參加投標；屬于同一控股、管理關(guān)系單位的投標人不超過2家。
?。紤]到本項目施工較為復雜，如果集團公司組織參與投標更有利于未來施工過程中的協(xié)調(diào)。據(jù)《招投標法實施條例》執(zhí)行，并考慮到潛在投標人有可能為集團公司，其下屬子公司較多，為了防止圍標串標，最終定位為屬于同一控股、管理關(guān)系單位的投標人不超過2家。）
（二）評標辦法分析
本項目評標辦法采用的是雙信封綜合評估法。第二信封的評審內(nèi)容即為基準年約定通行費標準，第一信封中對投標人的投融資能力、建設(shè)施工能力以及運營能力進行評審。由于第一信封和第二信封的分值共同影響最終的評分結(jié)果，且每個信封所占比重均為50%，兩個信封對最終評分結(jié)果影響的敏感性應(yīng)該是相同的，這樣可以防止投標人采用不平衡報價的得分策略，保障更為公平合理的評審結(jié)果。
第一信封評審得分前五名進入第二信封
?。康模簽槭惯M入第二個信封評審的投標人為具有實力的投標人，同時盡可能消減由于投標人低于成本或哄抬標價造成的影響）
分值設(shè)定：
第一信封：投融資及財務(wù)能力部分（20分）
第一信封：建設(shè)部分（55分）
第一信封：運營部分（25分）
第二信封：基準年約定通行費標準（100分）
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對于第一信封中有部分量化評分指標，如建安費用、運營費用以及保底車流量的與第二信封中基準年約定通行費標準的敏感性進行分析：
1. 若假定基準年約定通行費標準的合理區(qū)間為1.2-1.5元/標準車.公里之間，則基準年約定通行費每變化1分錢，對第二信封評分分數(shù)的影響大約在0.33~0.42分之間。
2. 建安費用每變化1%，影響第二信封約定通行費約0.75分錢；運營費用每變化1%，影響第二信封約定通行費約0.25分錢；保底車流量每下降1%，影響第二信封約定通行費約2分錢。
3. 根據(jù)約定通行費對評分分數(shù)的影響，最終確定建設(shè)費用、運營費用、保底車流量的分值設(shè)定為每下降1%，得分增加0.3分、0.1分、0.7分。
4.保底車流量80%時，此時項目自有資金內(nèi)部收益率接近于當時長期銀行存款利率，基本能滿足投資人投資機會成本的要求；保底車流量為75%時自有資金內(nèi)部收益率接近于當時短期銀行存款利率；保底車流量為70%時自有資金內(nèi)部收益率接近于0。經(jīng)綜合考慮，將保底車流量競爭空間設(shè)定在75%~80%之間，即投標人將保底車流量降低至75%時即得滿分。
四、實施效果評價
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一是項目實施有法可依。2005年12月1日，北京市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，自2006年3月1日起施行。該條例是我市軌道交通及高速公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目實施的主要法律依據(jù)，條例明確了可實施特許經(jīng)營的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目、具體實施方式、市政府各相關(guān)部門的責任、項目實施流程、項目相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)等。
二是政府重視。按照項目，市政府逐項成立由主管交通的副秘書長牽頭的招商工作領(lǐng)導小組，工作組由市交通委牽頭，市發(fā)改委、市財政局、市重大辦、市國資委、市政府法制辦及相關(guān)市屬國有企業(yè)等相關(guān)部門配合。
三是政府主導、企業(yè)配合、投資人自主決策。
1）項目全程由市交通委牽頭主導，本著依靠市場解決資金的項目要充分依靠市場解決，創(chuàng)造公平、公正、透明的市場環(huán)境；
2）市屬國有企業(yè)作為前期業(yè)主負責配合市交通委初步提出實施方案、招商方案、調(diào)研社會投資人響應(yīng)度；
3）社會投資人自主決策項目內(nèi)部收益率的事宜。
四是實施方案及招商方案編制合理。由前期業(yè)主單位聘請專業(yè)的第三方咨詢機構(gòu)北京市工程咨詢公司，負責編制特許經(jīng)營實施方案、編制招商文件，組織公開招標等相關(guān)事宜，并且在項目特許經(jīng)營全過程提供相應(yīng)的咨詢服務(wù)。
五是構(gòu)建了合理的收益分配及風險分擔機制。通過保底車流量、超額收益分配、征地拆遷風險分擔、政府方認可的設(shè)計變更補償?shù)葯C制的設(shè)計，為社會投資人帶來合理預(yù)期收益；此外合作合同中規(guī)定的商務(wù)條款、風險分擔和利益共享的約定較公平合理，在社會投資人的經(jīng)濟利益和政府方的公共利益之間找到了科學合理的平衡點，提升了本項目對社會投資人的吸引力。
六是規(guī)范的運作和充分競爭使得政府利益最大化。本項目整個運作過程規(guī)范有序，對潛在投資人產(chǎn)生了較大的吸引力，實現(xiàn)了充分的競爭。所有投標人的商務(wù)條件均優(yōu)于政府預(yù)期，最低報價僅為控制價的53%。通過公開招標，一方面實現(xiàn)了籌集項目建設(shè)資金、引進先進的施工組織能力，保障了項目的如期建成的目標；另一方面十分有效地降低了政府運營期的補貼壓力，實現(xiàn)了政府利益的最大化。
?。ǘ╉椖恐饕獎?chuàng)新點
一是保底車流量和超額利益分成的機制的合理設(shè)計。通過財務(wù)測算科學合理的確定保底車流量，避免社會投資人承擔過大風險，體現(xiàn)PPP模式風險共擔的原則，提高項目對投資人的吸引力。同時，在招標文件中將保底車流量優(yōu)化作為加分項，鼓勵投資人降低保底車流量的要求，有效降低了政府兌現(xiàn)最低需求保障的風險。此外，為避免社會投資人獲得暴利，設(shè)計了超額利益分成的機制，充分體現(xiàn)PPP模式利益共享的原則。
二是采用邊際效率型的調(diào)價機制，更有利于保障投資人回報水平在合理區(qū)間。以往特許經(jīng)項目常采用成本推動型調(diào)價機制，使運營期價格處于不斷提升，降低投資人持續(xù)提高管理水平、降低運營成本的積極性，長期來看投資人的投資回報水平將高于合理區(qū)間。采用邊際效率型的調(diào)價機制，投資人的調(diào)價機制基于合理的回報預(yù)期以及全社會宏觀經(jīng)濟指標的變動趨勢，并且成本增加需要到達約定的風險邊界才能觸發(fā)調(diào)價，對投資人運營水平、成本控制能力提出更高要求，使項目的運營風險由具有更強應(yīng)對能力的投資人來更多的承擔。
三是評標方式采用雙信封綜合評估法。通過這種評審方法，有效避免了投資人惡意低價中標，確保進入第二個信封評審的投標人為具有保障本項目順利實施的施工組織管理能力，同時又能使約定通行費標準得到充分的競爭。
四是在對總投資進行控制的基礎(chǔ)上，單獨考慮征地拆遷的投資控制。由于征地拆遷投資的不可控性，由社會投資人承擔此風險會大幅降低項目的吸引力；為了鼓勵社會投資人在征地拆遷工作上充分發(fā)揮主觀能動性，合同中約定超過控制投資5%（2億元）以內(nèi)的投資由投資人承擔，超過控制投資5%以外的投資由政府承擔。
五是創(chuàng)新高速公路PPP項目招標文件范本。現(xiàn)階段交通部尚無此類項目的示范文本，本項目招標文件以交通部關(guān)于公路工程和經(jīng)營性公路建設(shè)項目的招標文件范本為基礎(chǔ)，并結(jié)合國家財政部及國家發(fā)改委關(guān)于PPP合同文本框架結(jié)構(gòu)及內(nèi)容說明的指導意見編制而成，在高速公路PPP項目領(lǐng)域?qū)儆谑讋?chuàng)。
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一是本項目是自去年國家層面力推PPP模式并出臺了一系列新的相關(guān)制度法規(guī)以來，全國首例成功招商完成的高速公路PPP項目。項目的圓滿完成，為今后北京市乃至全國高速公路PPP項目的推廣提供了可借鑒的成功案例。
二是本項目是全國首例通過“約定通行費標準”在運營期對高速公路運營提供補貼的項目，為全國高速公路投資回報機制開創(chuàng)了新的路徑。
三是通過PPP模式，有效降低了傳統(tǒng)建設(shè)模式下的投資（降低8%）及運營成本（降低78%），約定通行費標準降低到0.88元/標準車.公里，政府每年補貼資金從預(yù)期的10億元下降為3億元，經(jīng)營期累計節(jié)約財政資金超過175億元，極大地降低政府的財政壓力，充分體現(xiàn)出PPP模式提高公共產(chǎn)品及服務(wù)提供效率的優(yōu)勢。
四是本項目的成功實踐，對于落實國務(wù)院相關(guān)精神，拉動區(qū)域經(jīng)濟增長，推進本市高速公路市場化進程，解決全市高速公路集中建設(shè)的資金需求，落實市政府提升運營管理水平、降低投資運營成本的要求具有重大的現(xiàn)實意義。
