首頁 > 中國橋梁 > 正文
深圳軌道交通的PPP案例
2017-12-27 
   一般認為,PPP模式(Public Private Partnership)起源于20世紀的英國。也有人說,廣義的PPP,起源于17世紀的歐洲。實際上,中國清朝已有該思想的應(yīng)用,就是“官督民辦”。從定義上,PPP模式泛指政府部門與社會資本之間的一種合作經(jīng)營模式,在我國現(xiàn)實中,更多是授權(quán)經(jīng)營(國企)。

   PPP模式意味著,在政府部門與社會資本之間,以風(fēng)險共擔(dān)、利益共享為原則,基于一系列協(xié)議安排,合作完成特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)。但PPP模式并非適用于所有社會領(lǐng)域,目前在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用較多。

   在新的歷史時期下,我們認為,國家大力推廣PPP,其初衷主要包括四方面:一是適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù);二是緩解政府財政壓力,尤其是地方債壓力;三是經(jīng)濟下行壓力;四是探索深化我國國家的治理制度,實行市場經(jīng)濟運行機制的深化改革,實現(xiàn)包容性增長,探索混合所有制。

   深圳軌交建設(shè):困難和挑戰(zhàn)

   經(jīng)過35年發(fā)展,深圳已成為一個千萬級人口的特大城市。由于城市空間有限(1952平方公里,在整個廣東省位居倒數(shù)第二),深圳的發(fā)展,面對土地空間限制、能源和水資源短缺、人口膨脹壓力、環(huán)境承載力這“四大難以為繼”,還面臨本地土地資源短缺和空間發(fā)展格局受限的多重瓶頸性制約。在城市交通方面,深圳目前每天公交客運量超過一千萬人次,壓力非常大。

   以軌道交通帶動發(fā)展的TOD(Transit Oriented Develoment)模式,今天已成為新興國際大都市的一項城市戰(zhàn)略,軌道交通是城市動脈,也是城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。城市軌道交通,雖然對城市發(fā)展意義重大,但投資巨大;對政府和企業(yè)而言,其資金來源一直是個大問題。由此,在軌道交通建設(shè)領(lǐng)域進行PPP模式的探索,一直為業(yè)界關(guān)注。

   PPP最重要的,就是建立盈利模式。沒有盈利模式就沒有PPP。那么,在軌道交通領(lǐng)域,PPP如何建立起盈利模式?

   TOD,即公交引領(lǐng)城市發(fā)展,體現(xiàn)集約高效發(fā)展的方式,也為城市帶來更多活力。在軌道交通層面,TOD可以被視作“MOD”(MetroOriented Develoment),即以車站為中心的城市規(guī)劃;落實到具體項目上,就是“R+P”,地鐵(Railway)加物業(yè)(Property)。可以說,地鐵加物業(yè),就是PPP在軌道交通的實踐。

   在新一輪改革開放中,習(xí)總書記給深圳提出的要求是:改革開放經(jīng)濟特區(qū),創(chuàng)造新經(jīng)驗,先行先試。深圳正在進行大規(guī)模軌道交通建設(shè),對軌道交通的投資建設(shè)模式進行PPP創(chuàng)新探索,是踐行這一要求的具體行動。深圳現(xiàn)在規(guī)劃的軌網(wǎng)共計五條線,已完成了兩期建設(shè),正在建設(shè)第三期,規(guī)劃第四期。深圳軌道交通建設(shè)的困難和挑戰(zhàn)包括:

   第一,政府財政難以持續(xù)承擔(dān)軌道建設(shè)運營投資,過去那種政府財政加銀行的模式已難以為繼。

   2011-2020年,深圳軌道交通建設(shè)資金(含樞紐國鐵)需求約1329億元(其中三期工程資金需求約1018億元,二期工程及樞紐國鐵311億);建設(shè)資金以外的資金需求,如征地拆遷、市政工程配套等,共約549億元。深圳市政府明確要求,軌道三期以土地資源籌集資金,土地地價作為政府資本金,投入地鐵建設(shè)。

   第二,軌道交通與周邊城市用地功能結(jié)合并不緊密,軌道交通建設(shè)與城市空間、土地利用規(guī)劃及城市建設(shè)的協(xié)調(diào)機制有待完善,綜合效益有待提升。

   深圳市軌道交通一、二、三期工程中,借鑒香港軌道交通發(fā)展經(jīng)驗,圍繞一些站點及車輛段,進行了綜合開發(fā)嘗試,取得了良好效果。但在開發(fā)機制上,尚未形成軌道交通與周邊物業(yè)開發(fā)的良好互動及協(xié)調(diào)機制。軌道交通線路在實施建設(shè)時,沿線土地或已規(guī)劃他用,或已批出,很難進行綜合開發(fā),這類情況仍存在。還存在建設(shè)時序難以協(xié)調(diào)匹配等問題。另外,受軌道交通投資體制限制,一、二期軌道交通期間,建設(shè)主體進行綜合開發(fā)的積極性及主動性不高。

   由此,對軌道交通利用土地融資,我們也面臨如下困惑:

   1.利用土地融資是否只是當(dāng)前特殊情況下的權(quán)宜之計?可持續(xù)的軌道交通投融資模式到底如何?

   2.土地資產(chǎn)如何轉(zhuǎn)換為資本?

   3.土地如何選?。磕芊駶M足軌道交通融資及可持續(xù)發(fā)展要求?

   4.利用土地融資,實施過程中會有何問題?如何破解?

   總而言之,城市發(fā)展需要軌道交通,而軌道交通的發(fā)展存在多重考驗。我們?nèi)绾谓鉀Q這些問題?

   香港經(jīng)驗評析

   香港是軌道交通綜合開發(fā)非常成功的城市。全港公共交通的機動化分擔(dān)率高達90%以上,位居全球之首,是世界聞名的公交都市。

   這個格局,并不是通過搖號、限行、拍賣、單雙號、尾號限行等措施實現(xiàn)的。

   香港地鐵2011年資產(chǎn)總值達到1979億港元,全年總收入334億港元,實現(xiàn)基本業(yè)務(wù)利潤104.7億港元,企業(yè)凈負債權(quán)益比僅為11.9%,運營狀況良好。

   香港地鐵的成功因素是什么?

   第一,確立動機。香港地鐵建設(shè)之初,就確定了基于商業(yè)發(fā)展的原則。比如,針對某個項目,財務(wù)必須要打平。而現(xiàn)在我們的地鐵公司,主要任務(wù)是建設(shè)——如果政府財政給錢,那么就建。大家知道,搞綜合開發(fā)是非常費腦筋的事,協(xié)調(diào)、跨度非常大。一開始,如果沒有確立一個項目基于商業(yè)、要自身打平的發(fā)展理念,那么是沒人愿意費這個工夫,去做所謂綜合開發(fā)的。如果都是“政府財政加銀行”,PPP更無從談起。這正是香港這個事能成立的起點所在。

   第二,高度重視項目前期策劃。實際上,這是內(nèi)地城市和香港最大的差距所在。在香港,策劃是創(chuàng)造價值最大的階段。

   中國的項目工程前期“策劃-規(guī)劃-工程設(shè)計”的花費,是金字塔形態(tài)——“上小下大”:項目前期費用最高的是施工圖,然后才是工程規(guī)劃,基本沒有“策劃”這個階段。

   但在香港,不是這樣。以香港站為例,這個超高層建筑,占地面積并不大,只有57000平方米,卻創(chuàng)造了一千多億港幣的價值。香港地鐵公司前期的策劃費用投入了上億港幣(不是建筑設(shè)計費),才在彈丸之地上創(chuàng)造出這么好的項目。

   策劃階段包括什么?包括交通,地面和地下、機動化和非機動化、各種機動化方式的銜接,包括街區(qū)的整體開發(fā),包括文化和產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的安排,包括經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)等。香港安排鐵路項目經(jīng)過了這三個階段,基本把它法制化(圖1)。

   第三,圍繞車站的城市規(guī)劃和街區(qū)整體設(shè)計。車站不再只是人行道上的一個“玻璃房子”,也不只是地上和地下的連接。它是整個街區(qū)的中心。在這種規(guī)劃理念之下,強調(diào)城市資源向站點的有機集中和組團間的有機疏散,打破城市規(guī)劃建設(shè)的均質(zhì)化,形成疏密有致、大疏大密的城市模式。

   我們一般做城市規(guī)劃,對容積率是上限要求,但這里的站點居然是下限要求。東京、香港在一級地鐵站周邊,最高的容積率可以達到10以上。因為下方是地鐵,交通最方便,可以承載最高強度的開發(fā)。在交通承載力最強的地方,把開發(fā)強度提上去,這叫“宜高則高”。

   第四,合理確定TOD的開發(fā)類型。不是所有車站都適合TOD,不是所有車站都要應(yīng)用同樣的TOD開發(fā)類型(圖2)。

   第五,多方合作、利益分享的聯(lián)合開發(fā)機制。香港地鐵的實踐證明,聯(lián)合開發(fā)比單純出售土地帶來的收益高一倍。香港由地鐵公司和開發(fā)商組成合作團隊,進行整體開發(fā)。香港地鐵公司自身的定位非常清楚——并不實質(zhì)介入二期開發(fā)。有人說,香港地鐵公司是香港最大的房地產(chǎn)開發(fā)商,這話其實沒有錯,但香港地鐵公司并沒有直接開發(fā)土地。

   在香港,由于鐵路建設(shè)技術(shù)復(fù)雜,建設(shè)營運任務(wù)繁重,地鐵公司不宜分散精力去從事物業(yè)開發(fā);房地產(chǎn)行業(yè)較強的專業(yè)性,也讓地鐵公司沒有能力獨立開發(fā)地鐵物業(yè)。這和內(nèi)地城市不同,我們的國企認為自己無所不能,忽視了其中有很強的專業(yè)性。而綜合開發(fā)過程中,公司將面臨巨大的財務(wù)壓力,鐵路運營要求公益性,也需要規(guī)避房地產(chǎn)行業(yè)的高風(fēng)險。

   對香港的相關(guān)開發(fā)商而言,地鐵車站和上蓋樁基一體,必須統(tǒng)一設(shè)計。同時還有規(guī)定,車站50米范圍內(nèi)是軌道交通的控制保護區(qū)域。那么,如果不與軌道交通建設(shè)結(jié)合,則無法實施這種開發(fā)。另外,上蓋開發(fā)是用地的二次利用,如果不預(yù)先進行相關(guān)綜合開發(fā)的接口設(shè)計,一旦軌交開通,就將難以對用地進行開發(fā)。

   事實上,軌交路線和車站只要規(guī)劃出來,土地、房地產(chǎn)就已經(jīng)在升值了,如果不預(yù)先規(guī)劃,留給物業(yè)發(fā)展商的發(fā)展利潤就會大大縮小。

   所以,香港地鐵公司明確提出了“兩個提前介入”,就是地鐵在規(guī)劃設(shè)計階段,要提前介入物業(yè)開發(fā)和營運業(yè)務(wù)。香港認為,營運部門是最終用戶,這個東西好不好用,是由營運部門說了算的,所以,在規(guī)劃設(shè)計階段,營運部門就要提前介入。

   過程是怎樣的呢?

   第一個階段,是項目的提出和總體策劃。這個R+P項目,由政府提出,明確這個項目要實施,然后由港鐵對沿線土地進行整體評估,政府允許地鐵公司根據(jù)成本效益原則,對線位站位進行選擇、調(diào)整。

   香港與內(nèi)地的操作有一個程序上的差別:在內(nèi)地,交通規(guī)劃所確定的軌道交通的線位站位,就會被最后實施,但香港不是這樣。

   香港在軌道交通規(guī)劃后,還會有一個綜合開發(fā)規(guī)劃階段。這個階段,由港鐵對修建的地鐵、車站物業(yè)進行統(tǒng)一規(guī)劃策劃,結(jié)合周邊用地,對局部的站位線位和周邊的土地利用性質(zhì)、開發(fā)強度等,再做一次調(diào)整,并與政府進行協(xié)商,形成最終方案。比如,把車站向旁邊調(diào)50米,恰好是一個城市更新地塊。城市更新,如果容積率不翻倍,經(jīng)濟上很難打平;而容積率要是做這么高,交通又承載不了。但這個更新地塊如果正好在地鐵上方,兩者結(jié)合,就會兼顧交通與經(jīng)濟,為地鐵帶來大量客流。我們過去不是這種模式,沒有再調(diào)整的過程。

   第二個階段,項目開發(fā)授權(quán)和具體策劃。這個階段后,港鐵公司以修地鐵之前的價格,獲得這塊土地。之后,由港鐵公司完成這個項目發(fā)展的相關(guān)各種規(guī)劃、設(shè)計,向政府申請規(guī)劃審批。

   接著進入第三個階段——合作開發(fā)。挑選房地產(chǎn)開發(fā)商,將這塊地以修地鐵之后的價格賣給開發(fā)商,然后按規(guī)劃方案共同合作,開發(fā)上蓋空間。之后簽署開發(fā)協(xié)議。港鐵公司負責(zé)監(jiān)管,參與物業(yè)管理,建成后移交并分享利潤。

   多年來,香港地鐵和房地產(chǎn)開發(fā)商形成了一個非常緊密、運作有序的聯(lián)合開發(fā)團隊,互動默契。最后實現(xiàn)政府、港鐵、物業(yè)開發(fā)商、市民的共贏。

   需面對的關(guān)鍵問題

   現(xiàn)在我們面臨的問題是,相關(guān)政策支持力度不足,有些部門出臺的政策,其他部門并沒有聯(lián)動去做修改,卡在最后一公里。主要有幾個問題:

   一是尚未出臺相關(guān)法律法規(guī),去規(guī)范綜合開發(fā)的開展、實施: 基本沒有涉及地鐵建設(shè)模式、融資、沿線土地物業(yè)開發(fā)事項的法律法規(guī),而是采取一事一議的方式。

   二是現(xiàn)有規(guī)劃設(shè)計體系并未盡早明確綜合開發(fā)相關(guān)事宜:針對是否綜合開發(fā)、如何明確綜合開發(fā)功能和指標等問題,規(guī)劃層面沒有制定針對性、實操性的指標、辦法或條例。

   三是土地政策對綜合開發(fā)土地儲備、土地出讓等方面支持不足:未建立綜合開發(fā)土地儲備機制,造成不易整備、開發(fā)成本高等問題;土地出讓方面,也不利于實現(xiàn)地鐵投融資。

   在土地政策方面,包括國家物權(quán)法、土地管理法,以及關(guān)于國有建設(shè)用地招拍掛出讓的相關(guān)規(guī)定,都指出,現(xiàn)在的軌道交通用地是市政交通,通過零地價劃撥,不可進行商業(yè)性開發(fā)。如果劃撥用地更改用途,需要更改性質(zhì)或補交地價,才能進入市場。這種情況下,現(xiàn)在地鐵公司即便進行上蓋開發(fā),基于土地性質(zhì),開發(fā)后也進不了市場。另外,如果一定要招拍掛,軌道交通建設(shè)主體存在可能無法競得綜合開發(fā)地塊的風(fēng)險。還有用地確權(quán)的問題。下面是地鐵,權(quán)屬是政府的,上面是物業(yè),權(quán)屬為商業(yè),在同一個地塊,怎能保證在不同層面有不同權(quán)屬?我國現(xiàn)在還不允許同一塊地不同層面發(fā)不同的物業(yè)所有證。最后是容積率限制。我們車站周邊,基本容積率都很低,有些車站甚至根本搞不了綜合開發(fā)。這些都是問題。

   四是部門的合作和聯(lián)動機制,這涉及很多部門,不僅涉及本地城市,內(nèi)部協(xié)調(diào)跨度大,難度也大。不同部門對規(guī)劃條件、規(guī)劃目標、規(guī)劃持續(xù)認識不同,且相關(guān)規(guī)劃的編制審批各有體系,規(guī)劃形成過程中,缺少有效的溝通平臺和協(xié)調(diào)機制。在這種情況下,這件事很難做下去。

   深圳的實踐與探索

   軌交造價昂貴,成本很高。這個過程中,我們需解決以下問題:

   第一,錢的問題,如何保證大規(guī)模的財政投入可持續(xù)?第二,如何解決投資軟約束?這是機制問題。第三,如何有效控制虧損,實現(xiàn)自身造血機制?

   這里說說北京四號線和深圳四號線。同樣是內(nèi)地城市與香港地鐵合作項目,但兩者不同。我們做個對比。

   北京四號線項目,重點不在引進投資,而是探索一種模式,實際上,香港地鐵沒投多少錢。北京四號線,整個建設(shè)內(nèi)容分成兩個包,A包是土建,B包是機電。B包這一塊,和香港地鐵合作,進行特許經(jīng)營,經(jīng)營期三十年,然后以租賃經(jīng)營模式交給四號線公司。這是整個項目結(jié)構(gòu)。

   深圳地鐵四號線不同。深圳當(dāng)初主要希望緩解建設(shè)資金壓力,在這個基礎(chǔ)上,形成一種相對激進的探索。

   最初的想法,是學(xué)香港搞TOD,原來的設(shè)想是,政府給它82萬平方米的地,可售建筑面積是290萬平方米,學(xué)香港搞綜合開發(fā),然后香港給深圳建條地鐵。但這個模式?jīng)]做下去,不是香港地鐵公司沒有意愿,更不是深圳政府沒有意愿。深圳政府在國家層面做了很多協(xié)調(diào),但在技術(shù)上,當(dāng)時國家相關(guān)政策都不支持,這套模式落不了地。R+P做不成,最后演變成政府以現(xiàn)金補貼給它回報的形式,連補十年,每年補6.2億。這和當(dāng)初設(shè)想有區(qū)別。后來香港地鐵公司以招拍掛形式,拿到龍華車輛段上蓋的開發(fā)權(quán),拿地大概花了18億。

   再到后來,深圳五號線,是深圳軌道二期的一條東西向環(huán)線,總投資200億元。這條線沒有搞TOD,僅通過BT代建的模式,解決了政府一定時間內(nèi)的資金壓力。優(yōu)勢是縮短了工期,減少了政府管理的環(huán)節(jié)。不足是合作談判艱巨,政府在前期也要加強管理力量;還有資金成本很高,投融資策劃不盡如人意。

   總結(jié)一下BT模式:第一,從政府而言,融資效果有限,最終還是政府出錢,但有利于項目進度。第二,需要強勢承辦人,對自身能力要求高;第三, 減少廉政風(fēng)險;第四,招標成形式,談判定結(jié)果。

   后來,到了深圳的七、九、十一號線。三條線全長107公里,總投資800多億元。其過程進行了深化: 1.公開招標、評定分離,充分競爭; 2.降低融資費用; 3.強化設(shè)計和施工的協(xié)調(diào);4.優(yōu)化相關(guān)費用,降低風(fēng)險包干費和建設(shè)單位管理費。5.整體效果不錯(進度、資金、協(xié)調(diào))。

   二期建設(shè)完成后,深圳軌道交通進入網(wǎng)絡(luò)化運營與大規(guī)模、高速度建設(shè)并進階段。確保軌道交通在建設(shè)資金、行業(yè)發(fā)展等方面可持續(xù),是深圳軌道交通發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn),選取六號線為“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式的試點線路,主要探索以下三方面:

   1.如何實現(xiàn)軌道交通與沿線物業(yè)開發(fā)的良好互動及協(xié)調(diào)發(fā)展?

   2.如何保證軌道交通建設(shè)資金投入可以持續(xù)?

   3.軌道交通運營企業(yè)如何盈利,實現(xiàn)自身“造血”功能?

   軌道6號線開始嘗試R+P模式,即香港TOD模式,但R+P模式最大的困難是,物業(yè)產(chǎn)生收益是滯后的。這期間,我們要投兩份錢。怎么辦?可以采用BT模式。上蓋物業(yè)開發(fā),與地鐵建設(shè)同步,以土地資源融資,以土地資源注入當(dāng)項目資本金,以BT模式緩解建設(shè)期間的資金壓力,打個時間差(圖3)。

   建議與對策

   為什么香港地鐵能做成TOD,之前在中國內(nèi)地不行?是香港人更聰明?當(dāng)然不是。

   第一,政府各職能部門分塊管理,難以實現(xiàn)最優(yōu)效益。職能部門條塊分割,政府之間協(xié)調(diào)跨度大、難度大。發(fā)改、規(guī)劃、財政、國土,各部門價值取向不同,相關(guān)政策各異。目前國內(nèi)沒有形成一套模式,打破原有架構(gòu),使之更好地協(xié)同。各個部門都在講,在現(xiàn)行政策下,這樣不行,那樣不行。那最終這個事又怎么行?地鐵公司積極性也會受影響,這是現(xiàn)存體制的問題。對策是建立多部門、多專業(yè)協(xié)同的軌道+物業(yè)的綜合規(guī)劃新工作機制 。

   第二,政府投資為主的投資方式,使財政背負巨大壓力,軌道公司虧損難以解決。對策是投融資模式轉(zhuǎn)變:將軌道的外部效益內(nèi)部化,使項目本身獲得資金平衡,解決投資、補貼的缺口。

   第三,政府授權(quán)經(jīng)營模式,實質(zhì)是政府經(jīng)營,缺乏有效的激勵機制,不利于提高經(jīng)營效率。企業(yè)承擔(dān)非常有限的責(zé)任。表現(xiàn)為,投資靠政府,經(jīng)營靠補貼,盈利靠提價。對策是,建立相對完備的軌道交通投資經(jīng)營體制和風(fēng)險收益分配機制。

   第四,前期整體策劃和組織模式,首先需要經(jīng)營城市的概念。這個過程中,引入很多機構(gòu),如搞投融資的、搞房地產(chǎn)策劃的。所謂治未病不治末病,特別需要加強項目前期整體策劃。事后控制不如事中控制,事中控制不如事前控制。區(qū)別于以前的工作模式,這里引入物業(yè)開發(fā)顧問,做很多具體工作,包括土地價格評估、重點地塊城市設(shè)計、物業(yè)發(fā)展的組成、用地性質(zhì)的優(yōu)化,等等。橫向組合,縱向搭接,強調(diào)全過程的溝通和協(xié)調(diào)。

   需要在傳統(tǒng)可研基礎(chǔ)上,開展綜合開發(fā)研究和投融資研究工作。三項研究同步開展,相互支持。

   隨著深圳軌道建設(shè)由“磨合-試驗”期進入“成熟-加速”期,“軌道+物業(yè)” 綜合開發(fā)的模式制度創(chuàng)新的嘗試,還將不斷深入。
Copyright © 2007-2022 cnbridge.cn All Rights Reserved
服務(wù)熱線:010-64708566 法律顧問:北京君致律師所 陳棟強
ICP經(jīng)營許可證100299號 京ICP備10020099號  京公網(wǎng)安備 11010802020311號