澳大利亞運用PPP模式的成功經(jīng)驗
2017-12-26
PPP是政府通過私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)的融資模式，以解決財政資金不足問題。而且從國際經(jīng)驗看，由私人參與的項目，管理運營效率較高。
澳大利亞政府不僅利用PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如建設(shè)公路、鐵路、港口等，還利用這種模式建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄這樣的公益機構(gòu)。澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎(chǔ)設(shè)施項目方面處于世界領(lǐng)先地位，其經(jīng)驗受到各國關(guān)注。2012年筆者隨同財政部代表團對澳大利亞的PPP融資方式進行了為期10天的調(diào)研考察，走訪了澳大利亞專門從事PPP融資的政府機構(gòu)以及通過PPP融資的項目——墨爾本皇家兒童醫(yī)院。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，澳大利亞的PPP融資模式有成功的經(jīng)驗可借鑒，也有問題值得思考。希望此文能對開啟我國PPP融資方式進行城鎮(zhèn)化建設(shè)有所貢獻。
公與私的角色與轉(zhuǎn)換
在PPP融資項目中，私營部門既可以參與建設(shè)，又可以負(fù)責(zé)運營；政府則對建設(shè)和服務(wù)是否達(dá)標(biāo)進行監(jiān)管。在每個PPP項目合約簽訂前，政府部門和私營部門會進行反復(fù)、深入的討論，根據(jù)各方從項目中獲得的利益，明確雙方的責(zé)任和應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險。一般來說，公共部門主要承擔(dān)土地風(fēng)險，私營部門承擔(dān)對基礎(chǔ)設(shè)施或公益事業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)或經(jīng)營責(zé)任，政府通過法律對私營部門進行管理和監(jiān)督，與私營部門確權(quán)分利，分擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，形成雙方共贏的局面。因而正確認(rèn)識政府在項目主導(dǎo)中的作用與定位，是推動公私合營發(fā)展的關(guān)鍵所在。維多利亞州監(jiān)獄是由澳大利亞私人投資承接設(shè)計、施工并經(jīng)營的PPP項目，私人投資者完全按照政府要求建造并經(jīng)營管理監(jiān)獄，政府只需對私人經(jīng)營者付費和進行監(jiān)管即可。維多利亞州政府對其管理有很明確的量化指標(biāo)，即只要監(jiān)獄的犯人返回率降低，政府就給予經(jīng)營者一定的資金獎勵，因為政府認(rèn)為是監(jiān)獄的教育讓這些犯人重新做人，改邪歸正，從而確保了社會的安定。
確保私人部門的利益是吸引投資者的關(guān)鍵
在PPP融資項目中，確保私人投資者在項目建成后有一定的收益是私人參與建設(shè)的動力所在。一般有兩種情況：一是投資風(fēng)險較小，只要符合政府要求并投入運營，政府即會向私營部門付費；另一種情況是政府讓利給私營部門，使其在參與項目建設(shè)中有利可圖。如墨爾本皇家兒童醫(yī)院，維多利亞州政府與私人投資者在開始時即談好條件，新醫(yī)院建好運行后，將原址的舊醫(yī)院交由私人投資者自行改造利用，如建超市或旅館等，所得收入歸私人投資者所有，涉及稅收項目將享受一定的優(yōu)惠，但最終這塊土地及所有不動產(chǎn)仍歸政府所有。這樣既有利于幫助政府完成公益事業(yè)，解決了財政資金不足的問題，又可幫助私人部門解決投資盈利問題，實現(xiàn)政府與私人部門的雙贏。澳大利亞合同法從法律上也保證了私人利益的實現(xiàn)，一方違法，另一方可以起訴。若企業(yè)違法，將會失去聲譽和今后參與其他項目的機會。
政府購買服務(wù)的有效機制
政府購買服務(wù)在黨的十八屆三中全會決定中多次被提及，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。近年來，PPP模式也從公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐漸向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸擴展，如研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、職業(yè)培訓(xùn)、囚犯改造等經(jīng)濟服務(wù)領(lǐng)域，社區(qū)服務(wù)、社會福利、安全保障、環(huán)境規(guī)劃、基礎(chǔ)教育等社會服務(wù)領(lǐng)域。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎認(rèn)為，作為一個服務(wù)型政府，通過PPP模式來實現(xiàn)公共服務(wù)提供機制的多元化和高效化，無疑將是我國未來必須解決的重大問題。政府購買公共服務(wù)絕不是簡單的買賣合同關(guān)系，而是應(yīng)該充分借鑒公私伙伴關(guān)系模式下的不同購買方式，如合同承包、特許經(jīng)營、補助、憑單、法令委托、出售、無償贈與、清算、撤出、放松管制等，通過多種多樣的民營化渠道實現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的多樣性、效益性、節(jié)約性和效率性。孫潔也進一步補充道：在公共服務(wù)方面，為最大限度滿足人們對公共服務(wù)的需求，理想的模式是通過公私合作的方式來提供。其要點是，政府公共部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價格可通過公開招標(biāo)價格聽證會或雙方議價等方式形成。
風(fēng)險防控最重要
對任何一個PPP融資項目來講，風(fēng)險存在于項目設(shè)計、建設(shè)、運營管理的全過程。由于是公共項目，政府是風(fēng)險的最后承擔(dān)者，因為政府擔(dān)任最后放款人角色，因此政府會對每個PPP融資項目進行社會效益、經(jīng)濟效益及生態(tài)效益分析。這里有幾個條件必須考慮周全，項目具有一定的價值和規(guī)模；技術(shù)具有復(fù)雜性和新穎性，能夠幫助政府實現(xiàn)一定的風(fēng)險分散和轉(zhuǎn)移；項目具有很大的設(shè)計和技術(shù)創(chuàng)新空間，使項目所有者具有較高的項目實施能力；能夠平衡私營部門的利益和公共部門的需求關(guān)系；配套設(shè)施及副業(yè)經(jīng)營可使私營部門從中獲益，能充分調(diào)動私營部門的積極性。雖然有些項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移到了私人部門，但當(dāng)項目無法獲得足夠資金時，政府會通過提供擔(dān)保進行融資等形式幫助私人部門渡過難關(guān)。因此政府對項目的風(fēng)險預(yù)期一定要有精準(zhǔn)掌控。公共部門和私營部門都需要充分了解項目風(fēng)險，并在項目伊始就預(yù)見未來風(fēng)險并提出解決方案，政府管理部門亦要不斷提高項目風(fēng)險透明度，確保合作各方對風(fēng)險的充分認(rèn)知，從而推動項目順利實施。一個重要的理念是合理分擔(dān)風(fēng)險，因此要遵循這樣的原則：將風(fēng)險分配給最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項目效益的一方，因為它最能控制該風(fēng)險。在不同的PPP項目中，由于項目限制和范圍不同，風(fēng)險分擔(dān)情況會有所不同，因此對于PPP風(fēng)險的分擔(dān)并不是絕對的，而是針對不同項目并結(jié)合各種因素綜合衡量。管理項目建設(shè)和運營中的風(fēng)險管控成本較高，需要政府與私人部門保持充分的溝通，包括解決問題機制安排。如政府會定期發(fā)布PPP融資項目清單、未來項目規(guī)劃等，好讓投資者明悉項目的連續(xù)性，以便投資者對未來的投資有準(zhǔn)確的預(yù)判。若政府對項目判斷失誤，項目失敗，選民也會在選舉中用投票來表達(dá)意見。
在走訪過程中我們也發(fā)現(xiàn)，澳大利亞在開展PPP項目時，政府往往習(xí)慣對項目開發(fā)采取過多指導(dǎo)性的干預(yù)措施，不利于促進項目發(fā)展。最典型的是墨爾本的一段高速公路，修完沒有車子去，因為收費過高，閑置在那兒了。政府應(yīng)更多考慮項目發(fā)展需求和周期，目標(biāo)應(yīng)是吸引更多私營或商業(yè)性質(zhì)企業(yè)投資、創(chuàng)新，以幫助政府管理資產(chǎn)和保證項目交付質(zhì)量。對于投資量大、運營期周期較長的項目，隨著基礎(chǔ)設(shè)施老化，私營部門運營困難也在逐步加大，這對公共部門履行監(jiān)管職能就提出了更高要求，因此需要在項目運作過程中完善一些具體問題，如風(fēng)險轉(zhuǎn)換、議價的透明度，政府部門對于私營部門承擔(dān)的風(fēng)險如何補償或補償多少。此外，澳大利亞政府對自身承擔(dān)的成本關(guān)注度過大，導(dǎo)致競標(biāo)人在競標(biāo)時不落實資金承諾，反而會給政府帶來資金不足的風(fēng)險。政府在開展PPP融資時首先要關(guān)注風(fēng)險問題，其次才是項目績效問題。在操作方面應(yīng)方便快捷，防止動蕩時期帶給企業(yè)更多的不確定性等等。這些都是我們在開展PPP融資模式中應(yīng)該注意的問題。
