PPP與混合所有制改革
2017-12-27
十八屆三中全會《決定》與2014年《政府工作報告》提出，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是我國下一階段經(jīng)濟體制改革的主要方向。與此同時，在基礎設施行業(yè)，政府也力推政府與社會資本合作模式（PPP）。因此，PPP的相關從業(yè)者與政府官員很自然的認為PPP就是混合所有制經(jīng)濟。但是，從經(jīng)濟學的角度，這是兩個完全不同的概念，本文將就此展開討論。
混合所有制經(jīng)濟
混合所有制經(jīng)濟改革主要是針對我國的國有企業(yè)，將原有的國有或者集體所有制的企業(yè)，通過產(chǎn)權(quán)變更，實現(xiàn)國企民企融合的目的。其關鍵是將部分國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)。如果將過去三十年我國的市場經(jīng)濟改革視為經(jīng)濟體制改革的第一階段，那么混合所有制改革是我國經(jīng)濟改革的第二階段。
在計劃經(jīng)濟時代，所有生產(chǎn)活動都由國家計劃實施，政府擁有主要生產(chǎn)要素（土地、資源等）的所有權(quán)與控制權(quán)，各種事業(yè)單位和國有企業(yè)成為經(jīng)濟活動的主體。需要注意的是計劃經(jīng)濟下的國有企業(yè)不是真正意義上的企業(yè)法人，因為其不能自負盈虧。
第一階段的市場經(jīng)濟改革是將生產(chǎn)要素的控制權(quán)賦予了私人或各種自負盈虧的經(jīng)濟組織，即企業(yè)法人（私營與國有），并讓其成為經(jīng)濟活動的主體。國有企業(yè)也經(jīng)過股份制改造，成為現(xiàn)代企業(yè)法人。企業(yè)法人因為其逐利性，在經(jīng)濟活動中相比計劃經(jīng)濟下的事業(yè)單位和國有企業(yè)有更大的激勵。該改革在大多數(shù)行業(yè)取得了很大的成功，并帶來了30多年穩(wěn)定高速的經(jīng)濟增長。但是近年來此輪改革的紅利逐漸消減，迫切需要新的改革推動經(jīng)濟發(fā)展。由于第一階段的改革中，國有企業(yè)占據(jù)了大部分的生產(chǎn)要素，其在國民經(jīng)濟中的地位也遠高于私營企業(yè)，特別是在資源依賴型的產(chǎn)業(yè)（如石油、電力等）。私營企業(yè)只有在非資源依賴型的產(chǎn)業(yè)中得以大力發(fā)展，如技術(shù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)（如IT、生物醫(yī)藥等），勞動力密集型產(chǎn)業(yè)（如制造業(yè)、服務業(yè)等）與部分資本密集型產(chǎn)業(yè)（如房地產(chǎn)、貿(mào)易等）。雖然改制過的國有企業(yè)也是獨立的企業(yè)法人，自負盈虧，但是其管理層仍然不是該企業(yè)的所有者。企業(yè)的所有權(quán)與控制權(quán)（注意區(qū)別于生產(chǎn)要素的所有權(quán)與控制權(quán)）的錯配，會導致管理層的激勵與監(jiān)督不足。
第二階段的混合所有制經(jīng)濟改革是將原有分配給國有企業(yè)的那部分生產(chǎn)要素的控制權(quán)，部分或者全部分配給私人，從而私營企業(yè)也可以涉足原來國有企業(yè)壟斷的產(chǎn)。更重要的是私人通過其擁有的企業(yè)股份可以行使相應的企業(yè)控制權(quán)，以此解決國企管理層激勵和監(jiān)督不足的問題。
這種多步走的經(jīng)濟改革模式，維持了我國經(jīng)濟穩(wěn)定而長期的增長。在可以預測的將來，第三階段的經(jīng)濟體制改革將會是將生產(chǎn)要素的所有權(quán)分配給私人或各種自負盈虧的經(jīng)濟組織。例如最近國內(nèi)經(jīng)濟學家討論最激烈的土地的私有化。
公私合營
目前發(fā)改委與財政部力推在公共基礎設施產(chǎn)業(yè)中的公私合營，實質(zhì)是屬于第一階段的市場經(jīng)濟改革的部分，而非混合所有制經(jīng)濟改革。
對照上述的經(jīng)濟體制改革三階段的描述，不難發(fā)現(xiàn)目前大部分公共基礎設施實質(zhì)是在按照計劃經(jīng)濟模式在發(fā)展。政府財政撥款完成建設，組建平臺公司進行運營。但是該平臺公司不是自負盈虧（由于公共基礎設施的外部性），所有無法將其定義為市場經(jīng)濟的企業(yè)法人。在性質(zhì)上平臺公司更像計劃經(jīng)濟中的事業(yè)單位，由政府財政支持運營。
PPP模式實際上是公共基礎設施產(chǎn)業(yè)的市場經(jīng)濟化，各種生產(chǎn)要素的控制權(quán)將會被賦予私人或各種自負盈虧的經(jīng)濟組織（包括私營與國有企業(yè)）。相對于計劃經(jīng)濟模式下的公共基礎設施的平臺公司，PPP模式下的企業(yè)法人有了更多的激勵，因而會導致效率的提高。但是，經(jīng)濟學家Oliver Hart認為，PPP模式對企業(yè)法人的激勵包括兩部分，一部分是降低成本的激勵，另一部分是降低質(zhì)量的激勵。前者提高效率，后者降低效率。所以對于質(zhì)量不易監(jiān)督的行業(yè)，PPP模式并不適用。
當然，私營企業(yè)PPP與國有企業(yè)PPP會有一定的區(qū)別。國有企業(yè)PPP的管理層擁有項目的控制權(quán)，但是沒有所有權(quán)，這種錯配會導致一定程度上的激勵與監(jiān)督不足。類比于上述第二階段的混合所有制經(jīng)濟改革，公共基礎設施產(chǎn)業(yè)的第二階段改革目標就是國有企業(yè)PPP模式向混合所有制PPP模式轉(zhuǎn)變，解決國有企業(yè)PPP管理層的激勵與監(jiān)督不足問題。
同理，公共基礎設施產(chǎn)業(yè)的第三階段改革目標是生產(chǎn)要素的所有權(quán)的私有化。
對比分析
從我國改革現(xiàn)狀可以看出，私人產(chǎn)品市場的經(jīng)濟體制改革要超前于公共產(chǎn)品市場。因此，現(xiàn)階段的公共基礎設施產(chǎn)業(yè)的PPP模式可以參考已有的市場經(jīng)濟改革經(jīng)驗。例如如何讓國有企業(yè)與私營企業(yè)在同一起跑線上競爭？PPP立法如何保證項目公司對生產(chǎn)要素的控制權(quán)？基于PPP項目的資本市場如何建立？
我們不妨參考私人產(chǎn)品市場的市場經(jīng)濟改革經(jīng)驗，對以上問題進行大膽預測。
國有企業(yè)PPP模式將會在資源依賴型的公共產(chǎn)品市場占據(jù)主要地位，如國防、監(jiān)獄等；私營企業(yè)PPP模式將會在技術(shù)創(chuàng)新型的公共產(chǎn)品市場占據(jù)主要地位，如垃圾焚燒發(fā)電站、污水處理、供水、醫(yī)院、學校等；國有企業(yè)和私營企業(yè)都將會在資本密集型的公共產(chǎn)品市場占據(jù)一定的地位，如公路、港口、鐵路等。
PPP法律或特許協(xié)議必須保護項目公司所享有的生產(chǎn)要素的控制權(quán)，例如土地使用權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等。由于我國特殊的國情，政府擁有重要生產(chǎn)要素的所有權(quán)，只將部分控制權(quán)分配給企業(yè)法人。這種部分控制權(quán)如果得不到法律保護，將會打擊企業(yè)法人投資PPP項目的積極性。因此，如果政府在特定情況下要收回PPP項目的特許經(jīng)營權(quán)，必須補償企業(yè)法人已有的投資。
PPP項目的資本市場（包括股權(quán)與債權(quán)）是依托于企業(yè)法人對項目公司的所有權(quán)，而該所有權(quán)的基礎是公司法人對生產(chǎn)要素的控制權(quán)。因此，法律保障下的特許經(jīng)營權(quán)是PPP項目資本市場的基礎。PPP項目的股權(quán)市場通常只允許有限制的流動，例如追求高風險的財務資本不能超過項目總股本的一定比例，而且在項目初期股權(quán)轉(zhuǎn)移需要被禁止。另外，PPP項目的債權(quán)要基于項目融資與有限追索，因此區(qū)別于政府發(fā)行的用于基礎設施建設的債券。前者以PPP項目公司的信用與盈利能力為擔保，后者以政府信用為擔保。因此PPP項目資本市場的建立能一定程度上減少地方政府債務水平，但其融資成本也要高于政府為主導的融資方式。
總結(jié)
最后筆者想強調(diào)，我國PPP模式的發(fā)展必須基于我國的國情，學習市場經(jīng)濟改革中多步走的經(jīng)驗，切勿因為地方政府迫切的融資需求而揠苗助長。東歐一些國家的基礎設施私有化過程就是在東歐劇變過程中一步到位，因而出現(xiàn)諸多問題。英國過去三十多年也逐漸的完成了基礎設施私有化的過程（PFI）。但是最近英國財政部也開始反思其私有化程度是否過度，因此在PFII中提出國有股權(quán)在某些項目中必須占到一定比例。由此可見，無論國內(nèi)的市場經(jīng)濟改革的經(jīng)驗，還是國外私有化的經(jīng)驗，都說明混合所有制經(jīng)濟很可能是公共基礎設施改革的正確方向。只不過我國現(xiàn)階段推行PPP仍然需要集中精力于第一階段，鼓勵各種企業(yè)法人參與到基礎設施的投資與運營，無論國有企業(yè)還是私營企業(yè)，只要能平等競爭，都將提高經(jīng)濟效率。
轉(zhuǎn)載自《濟邦通訊》
