根據(jù)《中華人民共和國審計法》第二十二條的規(guī)定，自2019年3月5日至4月30日，深圳市審計局派出審計組，對深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心負(fù)責(zé)建設(shè)的深圳市春風(fēng)隧道工程進(jìn)行了跟蹤審計，對重要事項進(jìn)行了必要的延伸和追溯。
一、被審計事項的基本情況
春風(fēng)隧道工程西起濱河大道上步立交東側(cè)與濱河大道對接，東至新秀立交西側(cè)與東部過境高速公路市政連接線配套工程對接。道路等級為城市快速路，路線全長5.078公里，其中隧道總長度為4.82公里（盾構(gòu)段長3.58公里）。
項目批復(fù)總投資估算為504,503.99萬元，批復(fù)總概算為513,772.71萬元，建設(shè)單位為深圳市交通運輸局直屬事業(yè)單位深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心（以下簡稱“建設(shè)中心”），資金來源為市政府投資。經(jīng)公開招標(biāo)，確定工程總承包單位為中鐵隧道集團(tuán)有限公司（主辦方）與中國中鐵股份有限公司聯(lián)合體。
工程于2017年2月23日開工。截至審計進(jìn)點日，西明挖段地基加固旋噴樁完成141根，主體結(jié)構(gòu)盾構(gòu)始發(fā)段頂板完成2段，盾構(gòu)始發(fā)洞門鋼環(huán)安裝2塊；盾構(gòu)機(jī)刀盤中心塊和4個邊塊已到達(dá)工地，盾構(gòu)分塊1、2、3、9、10號于2019年4月12日全部運抵深圳大鏟灣碼頭。截至審計現(xiàn)場結(jié)束日，項目東側(cè)明挖段施工需要拆除的8處建（構(gòu)）筑物仍有6處尚未完成。
截至2019年2月底，工程共計下達(dá)年度投資計劃128,000.00萬元，累計支付107,967.82萬元。
二、審計評價意見
春風(fēng)隧道工程建成后能與現(xiàn)狀春風(fēng)高架共同構(gòu)建羅湖區(qū)南部東西向復(fù)合通道，緩解現(xiàn)狀春風(fēng)高架段通行能力不足的狀況，是我市“東進(jìn)拓展、中軸提升、西部優(yōu)化”交通戰(zhàn)略的重要一環(huán)。跟蹤審計結(jié)果表明，建設(shè)單位在工程管理、會計核算和財務(wù)管理方面均制定了相應(yīng)的管理制度。在執(zhí)行基建程序方面，完成了可行性研究報告批復(fù)、初步設(shè)計概算批復(fù)、水土保持方案行政許可、環(huán)境影響審查批復(fù)等。為加快工程推進(jìn)速度，市交通運輸委以函代證階段性發(fā)放開工許可。在招投標(biāo)方面，市交通運輸委依職責(zé)自行研究決定采用工程總承包模式公開招標(biāo)，確定了詳勘、施工圖設(shè)計、材料設(shè)備采購、施工、試運行等工作的工程總承包單位。同時建設(shè)單位也依法對初步設(shè)計、監(jiān)理進(jìn)行了公開招標(biāo)；工程總承包單位設(shè)置了相應(yīng)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，制定了內(nèi)部管理制度規(guī)范工程管理。在資金籌集和使用方面，市發(fā)展改革部門按年度下達(dá)投資計劃，采用市財政資金直接支付方式，建設(shè)資金實際到位情況良好，支付較及時。
三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題
?。ㄒ唬┪沂薪煌ㄐ袠I(yè)工程總承包管理制度建設(shè)尚不完善
審計發(fā)現(xiàn)，我市多個交通項目已采用工程總承包模式招標(biāo)，擬采用工程總承包模式招標(biāo)的還有多個大型交通項目，涉及的投資金額超過200億元。
而目前我市交通行業(yè)尚無工程總承包相關(guān)管理制度發(fā)布，建設(shè)中心亦尚未制定專門、有針對性的內(nèi)部制度和內(nèi)設(shè)架構(gòu)，不利于規(guī)范我市交通行業(yè)的工程總承包招標(biāo)、投標(biāo)、建設(shè)實施、投資控制、進(jìn)度控制和質(zhì)量控制等建設(shè)管理工作，也不利于交通行業(yè)主管部門加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管工作。
?。ǘ┕こ掏顿Y控制存在風(fēng)險
1. 招標(biāo)控制價存在缺項。
按照工程總承包招標(biāo)范圍，對比招標(biāo)控制價與批復(fù)的初步設(shè)計概算，可見招標(biāo)控制價存在9個缺項，金額總計達(dá)15,870.43萬元。
而且，按照招標(biāo)文件中招標(biāo)質(zhì)量要求：交“竣”工驗收的質(zhì)量評定為合格。承包人應(yīng)按國家級相關(guān)工程獎項的建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)組織實施本項目，并在竣工驗收后申報國家級相關(guān)工程獎項。招標(biāo)控制價未考慮招標(biāo)質(zhì)量要求因素。
招標(biāo)控制價存在上述缺項，未能對中標(biāo)單位形成全面的激勵約束機(jī)制，對工程的投資控制存在不確定性影響。
2. 工程總承包投標(biāo)報價無工程量清單。
經(jīng)深圳市交通運輸委備案的春風(fēng)隧道工程總承包招標(biāo)文件“18投標(biāo)報價18.1”規(guī)定：本工程只需填報投標(biāo)總價。
上述行為與市住建局《EPC工程總承包招標(biāo)工作指導(dǎo)規(guī)則（試行）》第四條“EPC工程總承包的計價模式：建議采用總價包干的計價模式，但地下工程不納入總價包干范圍，而是采用模擬工程量的單價合同，按實計量”，以及第五條第三款“EPC工程總承包定標(biāo)準(zhǔn)備工作。（三）考核投標(biāo)報價是否合理。主要考核投標(biāo)人是否編制了較為詳細(xì)的估算工程量清單，估算工程量清單與其深化的設(shè)計方案是否相匹配，投標(biāo)單價是否合理”的規(guī)定不符，不利于工程投資控制。
3. 新增盾構(gòu)機(jī)更換刀具費用存在不確定性。
審計發(fā)現(xiàn)，市發(fā)展改革委批復(fù)的投資估算未單獨計列盾構(gòu)更換刀具費用，而市交通運輸委批復(fù)的初步設(shè)計概算單獨計列此項費用16,000萬元。由于招投標(biāo)文件、工程總承包合同并無詳細(xì)的條款約定是否包含盾構(gòu)機(jī)更換刀具，目前，如何處理該部分費用尚存在不確定性。
?。ㄈ┕こ虒嶋H進(jìn)度滯后
審計發(fā)現(xiàn)，目前工程實際進(jìn)度滯后，其主要原因有：
軍用光纜影響。因濱河大道紅嶺天橋施工危及國防通信線路安全，部隊通知停止任何施工，從而造成工期延誤。工程總承包單位已申請工期索賠共計293天。
總承包單位盾構(gòu)機(jī)采購及交貨滯后影響。盾構(gòu)機(jī)于2019年4月12日全部運抵深圳大鏟灣碼頭，預(yù)計7年31日盾構(gòu)始發(fā)。對應(yīng)經(jīng)審批的施工組織設(shè)計，實際進(jìn)度滯后約243天。
征地拆遷影響。經(jīng)審批的施工組織設(shè)計原計劃于2018年1月23日完成項目東側(cè)明挖段房屋拆遷，但截至審計現(xiàn)場結(jié)束日，羅湖區(qū)政府仍未完成其中6處的交付，對應(yīng)實際進(jìn)度滯后至少約452天，造成東側(cè)管線遷改、交通疏解工程進(jìn)展受阻。
（四）工程總承包合同履行不嚴(yán)格
1.合同關(guān)于調(diào)差的條款可操作性不強(qiáng)。
工程總承包招標(biāo)文件規(guī)定，本工程只需填報投標(biāo)總價。故投標(biāo)報價無工程量清單，不能確定人工、材料、機(jī)械的消耗量。而工程總承包合同第16.1條約定，“本項目參與價差調(diào)整的材料僅為人工價格、鋼材、商品混凝土、瀝青混凝土的材料價。具體調(diào)差辦法按照深圳市政府或交通、建設(shè)行政主管部門頒布的最新的材料調(diào)差文件或規(guī)章制度執(zhí)行。最終因物價波動引起的價格調(diào)整，調(diào)整頻率為每6個月/次，材料調(diào)差的數(shù)量以發(fā)包人審批確認(rèn)的月度計量的施工數(shù)量為基礎(chǔ)”。
審計發(fā)現(xiàn)，截至審計現(xiàn)場結(jié)束日，工程總承包單位尚未完成施工圖預(yù)算編制，目前工程款月進(jìn)度審批表采用完成對應(yīng)合同單項工程金額的百分比計算，無法計量人工、材料、機(jī)械的消耗量，亦無法核實發(fā)包人審批確認(rèn)的月度計量施工數(shù)量的真實性和準(zhǔn)確性，上述調(diào)差條款不具備可操作性。
2. 合同承包內(nèi)容重復(fù)發(fā)包。
審計發(fā)現(xiàn)，建設(shè)中心發(fā)包合同清單中，包含了給水管線遷改設(shè)計合同（合同價31.08萬元）、給水管線遷改工程施工合同（合同價1,040.64萬元）。而按照合同協(xié)議書附件五“招標(biāo)答疑（002）”問答10：給水工程和排水工程（包括給排水遷改工程）均包含在本次招標(biāo)范圍內(nèi)。上述兩項合同應(yīng)為工程總承包招標(biāo)范圍及合同內(nèi)容，為重復(fù)發(fā)包。
?。ㄎ澹┦┕がF(xiàn)場安全生產(chǎn)和環(huán)保管理不到位
1. 施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理還存在不到位的現(xiàn)象。
?。?）2019年3月12日，深圳交通工程施工安全監(jiān)督站對春風(fēng)隧道工程施工現(xiàn)場進(jìn)行了安全監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)存在違反《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》有關(guān)規(guī)定的行為，要求總承包單位停工整改。
總承包單位按要求整改，經(jīng)復(fù)查合格，已于2019年3月18日恢復(fù)施工。
?。?）審計現(xiàn)場踏勘，發(fā)現(xiàn)施工現(xiàn)場還存在特種作業(yè)人員無證上崗的現(xiàn)象，現(xiàn)場針對電焊作業(yè)、叉車等特種設(shè)備作業(yè)管理不到位等。
2. 施工現(xiàn)場環(huán)保管理不到位。
?。?）工程總承包單位對總承包投標(biāo)文件“技術(shù)標(biāo)部分-二招標(biāo)人要求編制的專項施工技術(shù)方案-2.1棄渣運輸專項方案”：2.1.8.2技術(shù)保證措施7，以及2.1.9.4余泥渣土遺撒防治措施11，未予嚴(yán)格落實，未能對采用水路運輸?shù)挠嗄嘣寥^程進(jìn)行監(jiān)控。
（2）東明挖段泥頭車無二牌二證，違反了市住建局關(guān)于泥頭車使用管理的規(guī)定。
四、審計建議
（一）針對我市交通行業(yè)工程總承包管理制度建設(shè)尚不完善的問題，建議市交通運輸局組織進(jìn)行認(rèn)真研究，完善相關(guān)制度建設(shè)，規(guī)范交通行業(yè)工程總承包管理。
?。ǘ┙ㄗh建設(shè)中心加大工程進(jìn)度控制，做好各類風(fēng)險的預(yù)判及應(yīng)對，積極協(xié)調(diào)征地拆遷部門和管線權(quán)屬單位，加快推進(jìn)項目建設(shè)，確保工程按期完工，發(fā)揮政府投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
?。ㄈ┰诤笃诙軜?gòu)施工過程中，建議市交通局、建設(shè)中心、監(jiān)理單位加強(qiáng)安全監(jiān)測監(jiān)控，嚴(yán)格避免對已建成的建筑物、鐵路、軌道交通等造成次生損害。
五、被審計單位的整改情況
審計結(jié)束后，建設(shè)中心采取措施，積極整改。一是于2019年7月30日印發(fā)了《深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心EPC項目建設(shè)管理辦法（試行）》，加強(qiáng)工程總承包管理。二是要求在工程規(guī)模明確，細(xì)化工程量后再啟動EPC項目招標(biāo)工作。同時提請法律事務(wù)所出具關(guān)于盾構(gòu)機(jī)刀具更換費用的法律意見書，再研究提出工作意見，報請上級審議。三是積極完善基建程序。四是加強(qiáng)進(jìn)度管理，加大施工投入，盡量趕回滯后工期。五是完成了施工圖預(yù)算編制工作，今后將總結(jié)經(jīng)驗，完善合同條款，增強(qiáng)可操作性。同時將重復(fù)發(fā)包的合同承包內(nèi)容從工程總承包合同總價中扣除。六是在市交通運輸局指導(dǎo)下，加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管力度，開展施工單位自查自糾、業(yè)主督促整改、質(zhì)檢站執(zhí)法檢查，明確工作職責(zé)，確保整改工作部署到位、責(zé)任到位、落實到位。
