管理條例將修訂高速公路將長期“用路者付費(fèi)”
2015-07-22
7月21日，交通運(yùn)輸部對外發(fā)布了《收費(fèi)公路管理條例》修訂稿(以下簡稱《修訂稿》)，即將進(jìn)行為期一個月的公開征求意見。
2004年11月1日起，現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理條例》正式施行。10多年來，現(xiàn)行《條例》所依據(jù)的社會條件和外部環(huán)境都發(fā)生了很大變化。此次修訂，擬對收費(fèi)公路的收費(fèi)期限、設(shè)置門檻、統(tǒng)借統(tǒng)還制度等作出調(diào)整，并規(guī)范轉(zhuǎn)讓、強(qiáng)化監(jiān)管，最終通過“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”，促進(jìn)建立收費(fèi)公路長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。
條例為何修訂
現(xiàn)行《條例》吸引社會資本投資功能弱化；財稅體制改革后，“借貸”需改“舉債”
現(xiàn)行《條例》為何要修改？在交通運(yùn)輸部21日召開的新聞發(fā)布會上，有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家進(jìn)行了具體解讀：
現(xiàn)行《條例》某些制度設(shè)計已無法保障收費(fèi)公路可持續(xù)發(fā)展。
“我國高速公路里程規(guī)模世界第一，同時也積累了比較沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，特別是早期建成的高速公路已經(jīng)面臨著收費(fèi)期限到期、積累債務(wù)需要集中清償?shù)膯栴}?！眹倚姓W(xué)院教授王偉說?！拔覈鴮ｍ椂愂蘸鸵话愎藏斦A(yù)算無力承擔(dān)所有公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和債務(wù)償還的資金需求，這是實(shí)際情況?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部公路局副局長王太表示，堅持和依靠收費(fèi)公路政策，并通過修訂《條例》以改革收費(fèi)公路的發(fā)展模式、體制機(jī)制、投融資制度，目的就在于確保公路交通的可持續(xù)發(fā)展。
現(xiàn)行《條例》已無法適應(yīng)新修訂的《預(yù)算法》和財稅體制改革的新要求。
現(xiàn)行《條例》規(guī)定，收費(fèi)公路建設(shè)采用地方政府交通部門利用貸款或者有償集資的籌融資模式。然而，財稅體制改革后，政府為發(fā)展公益性事業(yè)的舉債渠道統(tǒng)一調(diào)整為發(fā)行政府債券，同時實(shí)行總量控制，這就使“借錢修路，收費(fèi)還貸”所依據(jù)的政策發(fā)生了根本變化。根據(jù)《修訂稿》，今后政府通過舉債建設(shè)的公路將統(tǒng)一表述為政府收費(fèi)公路，舉債、償債主體將變更為地方政府，建設(shè)、改擴(kuò)建資金統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項債券方式籌集，用通行費(fèi)償還，納入政府性基金預(yù)算管理。
現(xiàn)行收費(fèi)公路政策吸引社會資本投資的功能逐步減弱，高速公路改建擴(kuò)容政策不清晰，待建高速公路項目引資存難題，讓國家公路網(wǎng)規(guī)劃的實(shí)施面臨巨大資金壓力。
根據(jù)《修訂稿》，未來經(jīng)營性公路將實(shí)行特許經(jīng)營，采用招投標(biāo)等方式選擇投資者，并簽訂協(xié)議明確養(yǎng)護(hù)管理、服務(wù)質(zhì)量、信息公開、合理回報、風(fēng)險分擔(dān)等內(nèi)容?！叭绻召M(fèi)公路發(fā)行政府專項債券有困難或者額度不夠，將采取鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營的方式，即PPP模式來推動發(fā)展。”交通運(yùn)輸部財務(wù)審計司司長許春風(fēng)說。
現(xiàn)行《條例》在收費(fèi)公路信息公開以及對轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營的監(jiān)督管理等方面規(guī)定不完善，需加以明確和規(guī)范?！缎抻喐濉诽岢?，加強(qiáng)政府對收費(fèi)公路資金使用、公路技術(shù)狀態(tài)和通行服務(wù)水平的監(jiān)管；并建立收費(fèi)公路信息公開制度，明確和落實(shí)收費(fèi)公路相關(guān)信息向社會公示的主體、內(nèi)容、形式及相關(guān)責(zé)任。
期限如何調(diào)整
政府收費(fèi)高速公路統(tǒng)借統(tǒng)還，不受限制；特許經(jīng)營高速公路一般不超30年；償債期、經(jīng)營期屆滿后，繼續(xù)實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)
《條例》修訂中焦點(diǎn)問題在于收費(fèi)期限的調(diào)整。根據(jù)2004年《條例》，政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限分別為最長不得超過15年和25年，中西部最長不得超過20年和30年。此次調(diào)整，主要作了四方面修改：
一是政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限。高速公路以外的政府收費(fèi)公路，維持現(xiàn)行規(guī)定。
所謂“統(tǒng)借統(tǒng)還”，即在一省范圍內(nèi)實(shí)行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。交通運(yùn)輸部法制司副司長魏東表示，以省為單位對高速公路實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理，可降低政府收費(fèi)公路的融資和運(yùn)營成本，提高管理效率，增強(qiáng)政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險。此外，若仍以路段為單位核算收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限，會影響路網(wǎng)的整體性和通行服務(wù)效率。
二是特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限按照收回投資、有合理回報的原則確定。其中，高速公路的經(jīng)營期限一般不得超過30年，投資規(guī)模大、回報周期長的可以超過。經(jīng)營期屆滿后，由政府收回統(tǒng)一管理，與本行政區(qū)內(nèi)償債期政府收費(fèi)高速公路實(shí)行相同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。高速公路以外一級公路及橋隧，維持現(xiàn)行規(guī)定。
三是償債期、經(jīng)營期結(jié)束后實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)?！半S著公路網(wǎng)發(fā)展完善，不少高速路進(jìn)入大修養(yǎng)護(hù)期，養(yǎng)護(hù)資金在償債期和經(jīng)營期結(jié)束后，需要建立科學(xué)規(guī)范穩(wěn)定的資金保障制度?！蔽簴|表示，目前成品油消費(fèi)稅中交通轉(zhuǎn)移支付資金僅能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護(hù)管理資金需求，無法滿足高速公路養(yǎng)護(hù)管理需求。
四是對一級收費(fèi)公路改建為高速公路或提高高速公路通行能力、且增加了政府債務(wù)或社會投資的改擴(kuò)建工程，可重新核定償債期限或經(jīng)營期限。除高速公路外，其他所有政府收費(fèi)公路和特許經(jīng)營公路在償債期、經(jīng)營期滿后必須停止收費(fèi)。
政府收費(fèi)高速公路突破收費(fèi)期限限制，其法律依據(jù)是什么？
交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭進(jìn)行了解釋：首先，《公路法》對舉債建設(shè)收費(fèi)公路的收費(fèi)期限沒有規(guī)定，而是授權(quán)給了國務(wù)院；第二，根據(jù)國務(wù)院2014年43號文安排，舉債建設(shè)的政府收費(fèi)公路，其債券的發(fā)行、使用和償還全部納入政府預(yù)算管理，由省級政府組織實(shí)施，“修訂是把國務(wù)院的規(guī)定固定下來，債務(wù)償清以后轉(zhuǎn)為養(yǎng)護(hù)性收費(fèi)”；第三，高速公路的養(yǎng)護(hù)預(yù)算并未列入一般公共預(yù)算支出之中，而是放在了政府性基金預(yù)算中，即專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，“養(yǎng)護(hù)期繼續(xù)收費(fèi)，以解決公路這一特定公共事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，符合《預(yù)算法》規(guī)定。”
收費(fèi)還是收稅
兩個公路體系中，收費(fèi)收稅將并行；高速公路實(shí)行“用路者付費(fèi)”更顯公平；收費(fèi)公路設(shè)置門檻將大幅提高
根據(jù)《修訂稿》，未來我國將形成普通公路和收費(fèi)公路兩個公路體系，在公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理上采取收稅與收費(fèi)并行的方式，實(shí)現(xiàn)“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”：其中，普通公路約占公路總里程97%左右，采取向車輛用戶普遍征稅的方式，由公共財政保障資金需求；以高速公路為主的收費(fèi)公路占總里程3%左右，提供效率服務(wù)，實(shí)行“誰用路、誰受益、誰付費(fèi)”。
“任何國家都沒有真正意義的免費(fèi)公路，資金來源不是收稅就是收費(fèi)?！痹谕鮽タ磥?，《條例》修訂不是收費(fèi)還是免費(fèi)的“判斷題”，而是在收費(fèi)和收稅中做“選擇題”。魏東則認(rèn)為，收費(fèi)公路以對特定用路群體提供效率服務(wù)為目標(biāo)，用路者的使用頻次存在較大差異，“宜采用向用路者直接收費(fèi)的方式，以解決稅負(fù)不公平的問題。”
“國際上，在稅收不足的情況下，通過收取通行費(fèi)發(fā)展和維護(hù)高速公路是一種趨勢，不僅發(fā)展中國家這樣做，日本、德國、法國、意大利等發(fā)達(dá)國家也這么做?！蓖跆硎?，“為解決稅收不足，有些國家已經(jīng)在向收費(fèi)公路轉(zhuǎn)型?！蓖鮽ヅe例說，2003年，此前高速公路免費(fèi)的德國開始對12噸以上的貨車征收通行費(fèi)，2012年又將征收范圍擴(kuò)大至四車道普通聯(lián)邦公路，明年還將開始對小客車征收高速公路通行費(fèi)。
“為加強(qiáng)政府在滿足基本出行需求的普通公路上的責(zé)任，我們大幅提高了收費(fèi)公路的設(shè)置門檻，縮小了收費(fèi)公路政策的適用范圍。”王太說。根據(jù)《修訂稿》，高速公路以外的收費(fèi)公路里程規(guī)模將被嚴(yán)格控制，最終實(shí)現(xiàn)只有高速公路收費(fèi)，其他公路全部回歸公共財政承擔(dān)。此外，新建和改建技術(shù)等級為二級以下(含二級)的公路不得收費(fèi)；已經(jīng)取消收費(fèi)的二級公路升級改造為一級公路的，也不得重新收費(fèi)；獨(dú)立收費(fèi)橋隧的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，由原來的二車道800米和四車道500米統(tǒng)一改為1000米以上。
