新形勢(shì)下城市軌道交通投融資模式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新
2015-07-28
■大勢(shì)觀察
當(dāng)前我國(guó)正處在城市軌道交通快速建設(shè)發(fā)展期，投融資環(huán)境也正發(fā)生較大的變化，只有不斷轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，通過發(fā)行政府性債券、推廣政府和社會(huì)資本合作模式，充分發(fā)揮企業(yè)項(xiàng)目收益?zhèn)?yōu)先股和央行抵押補(bǔ)充貸款的作用，實(shí)現(xiàn)投資渠道和投資主體多元化，才能保證建設(shè)項(xiàng)目的資金來源、保障我國(guó)城市軌道交通行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
■程世東蔣中銘
近年來，我國(guó)城市軌道交通進(jìn)入快速發(fā)展階段。城市軌道交通的快速發(fā)展需要巨大的資金支撐，而隨著地方財(cái)政收入的變化，以及我國(guó)財(cái)稅體系和金融政策的不斷改革創(chuàng)新，原有城市軌道交通投融資方式已經(jīng)難以為繼。必須轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新投融資模式，才能更好地保障我國(guó)城市軌道交通的持續(xù)健康發(fā)展。
我國(guó)在推動(dòng)城市軌道交通發(fā)展之初，就倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)投資多元化。在此后的若干年中，在城市投融資渠道和方式上，雖然部分城市做了積極的創(chuàng)新嘗試，但主導(dǎo)方式還是政府出一部分資本金，通過投融資平臺(tái)，主要以銀行貸款的形式進(jìn)行融資。其中，政府所出的資本金主要來源是土地出讓金，有的城市明確規(guī)定一定比例的土地出讓金用于城市軌道交通建設(shè)。即使沒有明確規(guī)定的城市，如北京、上海、廣州等，軌道交通建設(shè)的資本金的相當(dāng)一部分也是來源于土地出讓金的。另外，2008年以來迅速發(fā)展的地方政府融資平臺(tái)，實(shí)際上是由地方政府通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其融資渠道以銀行信貸為主。
我國(guó)城市軌道交通投融資面臨的新形勢(shì)
1．土地出讓金大幅減少，城市財(cái)政日趨緊張
過去10年來，土地出讓金一直是地方政府財(cái)政收入的主要來源之一。近兩年，各城市的土地出讓收入急劇減少：一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，已進(jìn)入消化存量房的新時(shí)期，導(dǎo)致土地市場(chǎng)遇冷，土地價(jià)格無法持續(xù)走高；另一方面，隨著大規(guī)模的建設(shè)和開發(fā)不斷推進(jìn)，城市可用土地將逐漸減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入2014年四季度同比降低21．5％，2015年一季度同比降低36．1％。土地出讓金的大幅減少，導(dǎo)致城市財(cái)政的日趨緊張，使得軌道交通的建設(shè)資本金難以得到保障。
2．中央政府不斷加大規(guī)范和清理地方政府投融資平臺(tái)的力度
為將隱性債務(wù)顯性化，增強(qiáng)地方政府負(fù)債的透明度和償債責(zé)任，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，2010年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》發(fā)布，開始對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范清理。此后，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》，旨在規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的融資擔(dān)保行為，防范公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；銀監(jiān)會(huì)2012、2013年連續(xù)發(fā)布《加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》和《商業(yè)銀行地方政府融資平臺(tái)貸款管理辦法（暫行）》，推進(jìn)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管控。按照銀監(jiān)會(huì)最新規(guī)定，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都不能對(duì)融資平臺(tái)新增貸款規(guī)模。由此，地方政府融資平臺(tái)的銀行貸款也受到了極大的限制。
3．國(guó)家在不斷推動(dòng)財(cái)政金融改革創(chuàng)新
黨的十八屆三中全會(huì)開啟了我國(guó)全面深化改革之路，財(cái)政金融體制改革成為重點(diǎn)任務(wù)之一。國(guó)務(wù)院在剝離地方融資平臺(tái)公司政府融資職能的同時(shí)，要求“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，推廣使用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式”。此后不斷出臺(tái)相應(yīng)政策措施，推動(dòng)地方政府發(fā)行政府債券，推動(dòng)PPP模式落到實(shí)處。另外，在投融資創(chuàng)新方面，積極推動(dòng)企業(yè)項(xiàng)目收益?zhèn)陌l(fā)行、補(bǔ)充抵押貸款（PSL）的發(fā)放等，這些都為我國(guó)城市軌道交通投融資轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境和條件。
我國(guó)城市軌道交通投融資模式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新
未來我國(guó)城市軌道交通投融資需著重解決政府資本金來源、如何吸引社會(huì)資本、如何降低融資成本等問題。
1．地方政府性債券可在一定程度上彌補(bǔ)土地出讓金減少產(chǎn)生的資本金缺口
當(dāng)?shù)胤秸杖氩荒軡M足財(cái)政支出需求時(shí)，允許地方政府發(fā)行債券為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共產(chǎn)品籌措資金，是國(guó)際通行做法。2010年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，標(biāo)志著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資開始轉(zhuǎn)向由政府性債務(wù)提供資金。2011年10月20日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法〉的通知》，決定上海市、浙江盛廣東盛深圳市四省市自行組織發(fā)行政府性債券。2014年9月21日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》明確提出了“建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制”，賦予了地方政府依法適度舉債權(quán)限。2015年以來，地方政府性債券已經(jīng)發(fā)行過兩次，規(guī)模超過2萬億元，主要用途是置換原有債務(wù)。在原有債務(wù)置換基本完成后，相應(yīng)的地方政府性債券必將用于包括城市軌道交通在內(nèi)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為其提供穩(wěn)定可持續(xù)的資金來源，解決地方政府因土地出讓金減少帶來的資本金缺口。
2．PPP將成為主要的投融資模式，更好地吸引社會(huì)資本參與，并帶來系統(tǒng)性變革
自2014年下半年起，國(guó)家出臺(tái)了一系列文件和措施力推PPP模式。2014年12月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》等，對(duì)PPP項(xiàng)目的合同管理和日常監(jiān)管提出了明確要求，為地方政府做好PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃和順利實(shí)施提供了統(tǒng)一范本。2015年上半年，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部等部門又連續(xù)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等，并推出PPP項(xiàng)目工程包，其中包括較多城市軌道交通項(xiàng)目。城市軌道交通具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，可長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)并具有一定規(guī)模的收益，其投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)非常適合采用PPP模式。在城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域推行PPP模式，既可吸引社會(huì)資本、解決城市軌道交通建設(shè)龐大的投資需求與資金短缺的矛盾，也可有效避免政府主導(dǎo)投資經(jīng)營(yíng)的低效率。
3．企業(yè)項(xiàng)目收益?zhèn)?、?yōu)先股等將成為投資主體重要的直接融資手段
目前國(guó)家推動(dòng)的企業(yè)項(xiàng)目收益?zhèn)袆e于一般的企業(yè)債券，更適合城市軌道交通項(xiàng)目融資要求，應(yīng)得到充分利用。近年以來，企業(yè)項(xiàng)目收益?zhèn)渤蔀閲?guó)家力推的方向。為加大債券融資方式對(duì)交通等七大類重大投資工程的支持力度，國(guó)家發(fā)展改革委于2015年3、4月先后出臺(tái)了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、城市地下綜合管廊建設(shè)、城市停車場(chǎng)建設(shè)等4個(gè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引；5月，發(fā)布了《項(xiàng)目收益?zhèn)圏c(diǎn)管理辦法（試行）》，取消了一般企業(yè)債對(duì)成立年限、三年平均利潤(rùn)足夠支付一年利息、債券余額不超過凈資產(chǎn)的40％等要求，放寬了企業(yè)收益?zhèn)陌l(fā)行，使新建項(xiàng)目公司發(fā)債成為可能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年企業(yè)債券共發(fā)行583只，發(fā)行規(guī)模8462億元，同比增長(zhǎng)35．5％，其中2119億元用于公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1613億元用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此背景下，城市軌道交通企業(yè)可通過發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)技Y金，再用項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)收益償還債券的本息。
4．抵押補(bǔ)充貸款（PSL）可在一定程度上替代商業(yè)貸款，降低融資成本
抵押補(bǔ)充貸款（PSL）是中央銀行的金融創(chuàng)新，是以抵押方式向商業(yè)銀行發(fā)放中長(zhǎng)期貸款，以達(dá)到有效引導(dǎo)中長(zhǎng)期利率、增加基礎(chǔ)貨幣投放渠道的目的。PSL通過提供定向信貸支持，引導(dǎo)信貸流向最需要、也是政府最支持的領(lǐng)域，有利于優(yōu)化信貸配置和結(jié)構(gòu)。2014年7月，國(guó)家開發(fā)銀行從央行獲得了1萬億元的PSL用于棚戶區(qū)改造專項(xiàng)貸款。城市軌道交通同樣也是具有較強(qiáng)的公益性、亟須投資建設(shè)的領(lǐng)域，國(guó)家可新增一定額度的PSL專項(xiàng)貸款進(jìn)行支持。相比銀行商業(yè)貸款，PSL貸款利率較低，可有效降低城市軌道交通的融資成本，并引導(dǎo)其他金融資金投向該領(lǐng)域。
綜上所述，當(dāng)前我國(guó)正處在城市軌道交通快速建設(shè)發(fā)展期，投融資環(huán)境也正發(fā)生較大的變化，只有不斷轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，通過發(fā)行政府性債券、推廣政府和社會(huì)資本合作模式，充分發(fā)揮企業(yè)項(xiàng)目收益?zhèn)?、?yōu)先股和央行抵押補(bǔ)充貸款的作用，實(shí)現(xiàn)投資渠道和投資主體多元化，才能保證建設(shè)項(xiàng)目的資金來源、保障我國(guó)城市軌道交通行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
（作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所）
