一、項(xiàng)目概況
?。ㄒ唬╉?xiàng)目背景
該項(xiàng)目為陜西省首個(gè)落地的PPP項(xiàng)目。長期以來，由于黃河阻隔，嚴(yán)重制約著陜西、山西兩省的物質(zhì)、文化交流和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放后，我省交通事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，由鐵路、公路、水運(yùn)和航空組成的綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，大幅提升了我省的綜合運(yùn)輸能力。由于公路運(yùn)輸快速、便捷、靈活，在我省綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)中地位突出。隨著中省對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)投入，我省已初步形成以國道主干線為骨架，以省道及縣、鄉(xiāng)道路為有力補(bǔ)充的綜合陸上運(yùn)輸體系。108國道在陜西省與山西省交界處，通過跨越黃河的禹門口黃河大橋過境貫通。禹門口黃河大橋是108國道跨越黃河的大型橋梁，項(xiàng)目起于山西省河津市國道108禹門口公路超限檢測站南側(cè)，與山西省擬擴(kuò)建的“G108線河津段城區(qū)過境及北線一級(jí)公路改建工程”終點(diǎn)順接，向西在抗日英雄紀(jì)念碑南側(cè)跨越黃河，進(jìn)入陜西省韓城市境內(nèi)，上跨侯西鐵路后，沿既有G108線向西，經(jīng)渚北村，跨韓桑運(yùn)煤鐵路后止于上峪口超限檢測站西側(cè)，順接G108韓城北線改建段起點(diǎn)。項(xiàng)目總投資8.61億元。
（二）項(xiàng)目進(jìn)展
該項(xiàng)目由韓城市交通局具體實(shí)施，委托陜西金控大岳咨詢有限責(zé)任公司編制PPP實(shí)施方案和兩評(píng)報(bào)告（物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)），2015年8月，經(jīng)過發(fā)改委和財(cái)政部門審查、專家評(píng)審、部門聯(lián)審、市政府專題會(huì)議研究后，啟動(dòng)資格預(yù)審和公開招標(biāo)，經(jīng)過公開招標(biāo)選定第一中標(biāo)候選人為中交隧道工程局有限公司。11月12日舉行108國道禹門口黃河大橋PPP項(xiàng)目合資、合作簽約儀式，與中交隧道工程局有限公司正式簽訂合同進(jìn)入執(zhí)行階段。項(xiàng)目于2015年11月30日開工建設(shè)。
二、運(yùn)作模式
?。ㄒ唬┚唧w模式
本項(xiàng)目采用BOT模式運(yùn)作。按照“項(xiàng)目投資—建設(shè)—運(yùn)營一體化”的思路，由韓城市交通建設(shè)投資集團(tuán)公司和社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)108國道禹門口黃河大橋工程的投融資、建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)。韓城市政府授權(quán)市交通運(yùn)輸局和項(xiàng)目公司簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》。本項(xiàng)目特許經(jīng)營期設(shè)置為30年(含建設(shè)期30個(gè)月)。在特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司向通行車輛收取過橋費(fèi)，通過過橋費(fèi)收取收回投資并取得一定收益，不足部分由政府進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助。特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司將本項(xiàng)目無償移交給政府指定機(jī)構(gòu)。
?。ǘ┵Y金籌措
項(xiàng)目采取合資經(jīng)營的方式，政府方和社會(huì)投資人分別持股，根據(jù)本項(xiàng)目具體情況，項(xiàng)目公司股權(quán)比例為政府方持股30%，社會(huì)投資人持股70%?？偼顿Y8.61億元，項(xiàng)目資本金設(shè)為項(xiàng)目投資總額的25%，其余部分通過銀行長期貸款融資。即需資本金2.2億元，銀行貸款6.41億元，資本金由政府方出資6600萬元，社會(huì)資本出資15400萬元。
?。ㄈ┗貓?bào)機(jī)制
本項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)助，在經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司通過收取過往車輛的過橋費(fèi)獲取穩(wěn)定的收益。若本項(xiàng)目在經(jīng)營期內(nèi)靠收取車輛過橋費(fèi)可以覆蓋投資人投資并使投資人獲取合理的利潤，無需政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，則本項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)模式。若本項(xiàng)目在經(jīng)營期內(nèi)的收費(fèi)收入不能覆蓋社會(huì)投資人投資及獲取合理的利潤，政府需要對(duì)缺口部分進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，則本項(xiàng)目使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼混合模式。特許經(jīng)營期為30年(含建設(shè)期30個(gè)月)。經(jīng)營期滿，項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或韓城市政府指定的其他機(jī)構(gòu)。
?。ㄋ模┲饕獧?quán)利義務(wù)的約定
韓城市人民政府授權(quán)韓城市交通運(yùn)輸局作為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過法定程序選擇社會(huì)投資人。韓城市交通建設(shè)投資集團(tuán)公司作為《合資經(jīng)營合同》的簽約主體，與選定的社會(huì)投資人依法在韓城市注冊(cè)成立項(xiàng)目公司（簡稱“SPV”公司）。政府方負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)項(xiàng)目公司與政府部門的關(guān)系，協(xié)助辦理相關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)；根據(jù)協(xié)議規(guī)定向項(xiàng)目公司支付政府運(yùn)營補(bǔ)貼費(fèi)用，并協(xié)助項(xiàng)目公司獲得相應(yīng)的政策優(yōu)惠；負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營全過程實(shí)施行業(yè)監(jiān)管，包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，并及時(shí)將質(zhì)量檢查、監(jiān)測、評(píng)估結(jié)果和整改情況向社會(huì)公布。
韓城市人民政府定期對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營情況進(jìn)行全面的評(píng)估和考核。行政監(jiān)管包括1、安全生產(chǎn)監(jiān)管，包括政府主管部門可以隨時(shí)進(jìn)場監(jiān)督、檢查項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)狀況等；2、成本監(jiān)管，包括項(xiàng)目公司應(yīng)向政府主管部門提交年度經(jīng)營成本、管理成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用等資料；3、報(bào)告制度，包括項(xiàng)目公司向市交通運(yùn)輸局和其他相關(guān)部門定期報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告。
項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等工作，并在項(xiàng)目建成后對(duì)通行車輛收取過橋費(fèi)，對(duì)大橋及其引線進(jìn)行日常管理維護(hù)，財(cái)政部門按《特許經(jīng)營協(xié)議》約定的方式向項(xiàng)目公司支付本項(xiàng)目的補(bǔ)貼費(fèi)用（如有）。合同到期后，項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。項(xiàng)目公司應(yīng)配合做好項(xiàng)目運(yùn)營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。
三、創(chuàng)新亮點(diǎn)
?。ㄒ唬┩晟频暮贤w系
本項(xiàng)目的合同主要為《合作協(xié)議》、《特許經(jīng)營協(xié)議》和《合資經(jīng)營合同》。確定社會(huì)投資人之后，韓城市交通運(yùn)輸局與社會(huì)投資人簽署《108國道禹門口黃河大橋PPP項(xiàng)目合作協(xié)議》；韓城市政府授權(quán)的韓城市交通建設(shè)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司與社會(huì)投資人正式簽署《合資經(jīng)營合同》，確定項(xiàng)目公司股權(quán)分配。待韓城市交通建設(shè)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司和社會(huì)投資人合資成立項(xiàng)目公司后，再由交通運(yùn)輸局和項(xiàng)目公司正式簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》。
本項(xiàng)目合同體系還包括項(xiàng)目公司和金融機(jī)構(gòu)簽訂的《融資協(xié)議》，和保險(xiǎn)公司簽訂的《保險(xiǎn)合同》，和工程承包方簽訂的《工程承包合同》、《履約合同》等。
?。ǘ┖侠淼墓蓹?quán)架構(gòu)和項(xiàng)目公司管理體制
項(xiàng)目公司股權(quán)比例為政府方持股30%，社會(huì)投資人持股70%，由社會(huì)投資人控股。發(fā)揮了盤活存量資產(chǎn)，激活社會(huì)資本，將政府優(yōu)勢和社會(huì)資本金融優(yōu)勢結(jié)合，合理化解政府債務(wù)，降低政府財(cái)政壓力等功能。政府參股能起到改善和提高社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮政府在道路的規(guī)劃、建設(shè)、征地、配套設(shè)施等方面的積極作用。優(yōu)化了公共服務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。同時(shí)，該股權(quán)分配比例為項(xiàng)目超額收益分配機(jī)制的制定提供了依據(jù)。既保障了投資人收益，又控制了其可能獲得的超額收益。
項(xiàng)目公司股東之一的社會(huì)投資人主要項(xiàng)目建設(shè)及日常運(yùn)營維護(hù)等工作；作為政府方代表的韓城市交通建設(shè)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司對(duì)影響公共利益或公共安全的事項(xiàng)享有一票否決權(quán)，并且參與項(xiàng)目公司股東會(huì)，對(duì)股東會(huì)決策事項(xiàng)享有表決權(quán)。對(duì)于需要代表三分之二以上表決權(quán)的股東表決通過的事項(xiàng)，政府方代表實(shí)際上有一票否決權(quán)。
（三）具有針對(duì)性的投資性資格條件設(shè)置
鑒于本項(xiàng)目為單跨斜拉大橋，而且為黃河上跨度最大橋梁之一，首先將招標(biāo)重點(diǎn)放在橋梁施工，同時(shí)考慮政府采購服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性，因此在資格預(yù)審環(huán)節(jié)在施工能力、橋梁施工歷史業(yè)績要求較高，鎖定了國內(nèi)頂尖的橋梁施工。同時(shí)考慮到本項(xiàng)目為ppp項(xiàng)目，對(duì)企業(yè)到出資能力和運(yùn)營管理能力也提出了較高到要求，因此在資格條件方面對(duì)企業(yè)對(duì)各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)也有嚴(yán)格到要求。在降低政府采購難度對(duì)同時(shí)鎖定目標(biāo)投資人。
?。ㄋ模┖侠泶_定招標(biāo)標(biāo)的和政府補(bǔ)貼和溢價(jià)分成機(jī)制
本PPP項(xiàng)目具備典型的使用者付費(fèi)條件，項(xiàng)目建成后將按照政府物價(jià)部門的定價(jià)收取過橋費(fèi)。但由于未來交通流量不能準(zhǔn)確預(yù)測，而且根據(jù)我省收費(fèi)公路等定價(jià)政策，大橋現(xiàn)階段無法確定收費(fèi)單價(jià)，這給項(xiàng)目公司未來實(shí)際收益帶來了很大等不確定性。因此，我們將本次招標(biāo)標(biāo)的設(shè)計(jì)為結(jié)算價(jià)，也就是社會(huì)投資人進(jìn)行過橋費(fèi)單價(jià)報(bào)價(jià)，在特許經(jīng)營期中的任一年度，實(shí)際收費(fèi)單價(jià)若低于結(jié)算單價(jià)，不足部分由政府給予項(xiàng)目公司財(cái)政補(bǔ)貼；若高于結(jié)算單價(jià)，溢價(jià)部分則由政府和項(xiàng)目公司進(jìn)行分成。此機(jī)制既規(guī)避了項(xiàng)目公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，又避免了其在PPP項(xiàng)目中獲取超額利潤，同時(shí)又不違反我省現(xiàn)階段收費(fèi)道路管理相關(guān)政策。
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一方面，ppp模式我市也在嘗試階段，運(yùn)作模式不夠成熟，但是市領(lǐng)導(dǎo)非常關(guān)心和支持，在實(shí)施方案完成的第一時(shí)間進(jìn)行了項(xiàng)目實(shí)施方案研討和通過，并成立由分管交通工作的市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各主管部門共同參與的工作小組，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目重大問題進(jìn)行決策。
另一方面，征地拆遷等具體工作由韓城市政府負(fù)責(zé)。沿線相關(guān)政府部門盡早完善征地拆遷方案，為施工進(jìn)度提供保障。征地拆遷所發(fā)生的費(fèi)用以金額包干的方式由項(xiàng)目公司承擔(dān)，計(jì)入項(xiàng)目總投資，規(guī)避征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)。
由于征地拆遷工作涉及面廣、談判周期長、實(shí)施難度大，往往成為制約項(xiàng)目開展的重要因素。因此，合同約定由政府方根據(jù)可行性研究報(bào)告提出的土地征拆費(fèi)用，合理確定包干金額并完成工程場地的征地和地面附著物的拆遷工作，多不退少不補(bǔ)。金額包干的方式清晰地確定了本項(xiàng)目中的拆遷責(zé)任邊界，避免了雙方可能因征拆金額造成的糾紛。
五、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
?。ㄒ唬I(yè)規(guī)范的運(yùn)作是項(xiàng)目成功的前提。韓城市政府始終堅(jiān)持在PPP項(xiàng)目運(yùn)作的專業(yè)化、規(guī)范化上下功夫，聘請(qǐng)PPP項(xiàng)目融資和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)豐富的陜西金控大岳咨詢公司作為咨詢顧問，從編制項(xiàng)目《實(shí)施方案》、投標(biāo)方資格預(yù)審、項(xiàng)目采購招標(biāo)直至社會(huì)資本簽約，全程參與項(xiàng)目運(yùn)作，確保項(xiàng)目嚴(yán)格按照政策法規(guī)和行業(yè)規(guī)范有序推進(jìn)，為項(xiàng)目落地建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。
（二）充分的市場測試。為確保本項(xiàng)目能夠成功落地，韓城市交通運(yùn)輸局與陜西金控大岳咨詢公司對(duì)有投資愿望對(duì)投資人進(jìn)行了充分的溝通和測試，了解潛在社會(huì)投資人的資格條件以及能夠接受的項(xiàng)目條件，在最大限度保護(hù)政府利益的同時(shí)了解投資人在投資周期、收益要求、股權(quán)設(shè)計(jì)、交易結(jié)構(gòu)等方面等要求。并將其與政府方需求、財(cái)政可承受能力結(jié)合，綜合設(shè)計(jì)本項(xiàng)目實(shí)施的核心條款，如特許經(jīng)營期、資本金比例、過橋費(fèi)結(jié)算方式與補(bǔ)貼/返還機(jī)制等，從而保證項(xiàng)目采購一次性成功。
?。ㄈ┖侠碛行У娘L(fēng)險(xiǎn)分配是項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)。在項(xiàng)目招標(biāo)文件的編制中，嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，合理有效地在政府和社會(huì)資本之間分配風(fēng)險(xiǎn)。除不可抗力導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共擔(dān)外，項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，而交通流量不足和征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)則由政府承擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分配方案得到了社會(huì)資本的普遍認(rèn)可，為項(xiàng)目順利實(shí)施創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)條件。
?。ㄋ模┛陀^公正的采購招標(biāo)是項(xiàng)目成功的保障。為真正引進(jìn)具備資金實(shí)力、建設(shè)資質(zhì)和運(yùn)營能力的社會(huì)資本，項(xiàng)目采購采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行。在前期盡可能放寬資格預(yù)審條件，為后期招標(biāo)談判營造充分的競爭環(huán)境。開標(biāo)評(píng)標(biāo)啟動(dòng)之后，評(píng)標(biāo)專家依據(jù)公開透明的評(píng)分體系評(píng)選出總分靠前的社會(huì)資本，再由談判專家就合同中的非核心條款與其進(jìn)行深入談判，綜合考察后選定社會(huì)資本。客觀公正的采購招標(biāo)既保證了社會(huì)資本的綜合實(shí)力，又從機(jī)制上杜絕了招標(biāo)領(lǐng)域的權(quán)力尋租行為，為項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營提供了有力的外部保障。
