《湖北省公路路政管理?xiàng)l例》解讀
2017-06-07
《湖北省公路路政管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《條例》）的出臺(tái)，是我省交通運(yùn)輸系統(tǒng)貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)方略、推進(jìn)法治政府部門建設(shè)邁出的堅(jiān)實(shí)步伐；是推動(dòng)我省交通運(yùn)輸依法行政、依法管理、規(guī)范管理的重要成果。我從三個(gè)方面作個(gè)解讀。
一、《條例》修訂的背景和過程
1999年制定的公路路政管理?xiàng)l例為我省公路的依法管理、規(guī)范管理發(fā)揮過重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是我省公路總里程迅猛增長(zhǎng)、管理矛盾日漸突出、人民群眾對(duì)出行的要求越來越高、相關(guān)上位法有了修改等原因，舊條例已經(jīng)不能適應(yīng)公路路政管理的新情況新要求。2013年10月，省公路局啟動(dòng)《條例》立法項(xiàng)目的申報(bào)，并隨即成立工作專班，組織開展調(diào)研起草工作。《條例》列入省人大常委會(huì)2015年的立法預(yù)備項(xiàng)目，又經(jīng)過了深入調(diào)研，反復(fù)征求意見、修改稿件、準(zhǔn)備資料、進(jìn)行論證等幾個(gè)階段。2016年，《條例》確定為省人大常委會(huì)立法計(jì)劃項(xiàng)目，3月18日，省廳成立由廳長(zhǎng)任組長(zhǎng)的《條例》立法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，印發(fā)了立法工作方案，并同時(shí)成立了分別由武漢市交委、宜昌市交通運(yùn)輸局、十堰市交通運(yùn)輸局和省高管局、運(yùn)管局牽頭的5個(gè)課題組。何光中廳長(zhǎng)明確指示，要搞就搞出有份量、有亮點(diǎn)、管用的成果，如果條例一出臺(tái)就過時(shí)，還不如不搞。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)要高質(zhì)量高效率完成好任務(wù)，并多次對(duì)條例修訂工作進(jìn)行具體指導(dǎo)。經(jīng)過三個(gè)多月的集中攻關(guān)，6月27日廳長(zhǎng)辦公會(huì)專題研究審議了《條例》修訂送審稿，經(jīng)修改后于7月5日?qǐng)?bào)送省政府，省政府常務(wù)會(huì)議審議將《條例》草案報(bào)送到省人大常委會(huì)。
從項(xiàng)目申報(bào)到《條例》出臺(tái)，歷時(shí)43個(gè)月，組織調(diào)研活動(dòng)15次，召開座談會(huì)、咨詢會(huì)40余次，收集意見、建議近1000條，邀請(qǐng)專家、執(zhí)法骨干、基層領(lǐng)導(dǎo)和工作專班6次對(duì)意見、建議進(jìn)行研究、梳理、吸收，反復(fù)修改了20余稿。
《條例》凝聚了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)各界和全省交通運(yùn)輸系統(tǒng)廣大干部職工的心血和智慧。
二、《條例》的主要特點(diǎn)
與修訂前相比，《條例》從原來的六章三十六條，修訂為七章五十條，這不單單是條款數(shù)量上的變化，而是科學(xué)總結(jié)省內(nèi)外路政管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的重要成果，體現(xiàn)了以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：
1.堅(jiān)持問題導(dǎo)向。近年來，困擾我省公路路政管理的矛盾和問題日益突出，主要的如政府主體責(zé)任弱化、部門職責(zé)不清、路產(chǎn)路權(quán)模糊、超限車輛毀路嚴(yán)重、執(zhí)法保障不力、服務(wù)管理方式方法滯后等，《條例》針對(duì)這些問題一一作出了回應(yīng)，可以說基本上解決了有法可依的問題。
2.范圍內(nèi)容全面?！稐l例》將計(jì)劃內(nèi)建養(yǎng)的全部公路都納入公路路政管理范疇（包括村道），解決了占總里程60%左右的村道無“法”管理的問題。對(duì)與路政管理有關(guān)的規(guī)劃、公路養(yǎng)護(hù)、安全應(yīng)急、服務(wù)保障和政府投入等均作了規(guī)定。
3.職責(zé)區(qū)分明確。對(duì)各級(jí)政府、村（居）民委員會(huì)在路政管理中的責(zé)任分別作了規(guī)定，有效彌補(bǔ)了管理空白。同時(shí)，對(duì)縣級(jí)以上政府各部門按職責(zé)做好路政管理相關(guān)工作、建立聯(lián)合治理機(jī)制提出了要求。明確交通運(yùn)輸主管部門是路政管理責(zé)任部門，公路管理機(jī)構(gòu)是具體責(zé)任主體。
4.緊貼形勢(shì)發(fā)展。揭示了路政管理全過程的系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性、復(fù)雜性規(guī)律，明確了加強(qiáng)執(zhí)法信息化建設(shè)，運(yùn)用好科技手段；實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換和信息共享，實(shí)行違法運(yùn)輸失信聯(lián)合懲戒，與處于國(guó)內(nèi)立法領(lǐng)先的《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》相銜接，成為《條例》的一大亮點(diǎn)。對(duì)治理超限運(yùn)輸頑疾，從政府主導(dǎo)責(zé)任到車輛源頭管控、貨物裝載經(jīng)營(yíng)責(zé)任、駕駛員義務(wù)以及路面治理，每個(gè)環(huán)節(jié)都作了規(guī)定，形成了科學(xué)完整的管理鏈。
5.彰顯服務(wù)為民。《條例》按照“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)，從更好滿足人民群眾安全、舒適、快捷出行的需求出發(fā)，強(qiáng)化了“服務(wù)便民”的理念。對(duì)加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、建立公路日常巡查和安全隱患排查機(jī)制、加強(qiáng)秩序維護(hù)和確保通行安全、強(qiáng)化信息公開和滿足公眾知情權(quán)等作了規(guī)定。
6.要求標(biāo)準(zhǔn)更高。主要體現(xiàn)在對(duì)確保公路完好、安全和暢通的標(biāo)準(zhǔn)更高，對(duì)路政管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)更高，對(duì)職能部門、管理人員和行政執(zhí)法人員的要求更嚴(yán)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不嚴(yán)格履行路政管理相關(guān)職責(zé)的問責(zé)追責(zé)更嚴(yán)厲。
三、《條例》的主要內(nèi)容
《條例》共七章五十條，分別為總則、公路路產(chǎn)管理、公路路域管理、公路超限運(yùn)輸管理、服務(wù)與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則。著重應(yīng)理解和把握以下幾個(gè)方面：
1.明確了以政府為主的路政管理職責(zé)?；诠返幕A(chǔ)性和公共性特點(diǎn)，以及公路執(zhí)法作為行政執(zhí)法的性質(zhì)，以政府為主代表國(guó)家行使行政管理權(quán)，更合乎法理特別是現(xiàn)實(shí)管理需要?！稐l例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公路路政管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，將公路路政管理所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。結(jié)合我省管理實(shí)際，圍繞確立科學(xué)管理體系，分級(jí)明確了政府組成部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）民居委會(huì)的職責(zé)。特別是在超限運(yùn)輸管理方面，明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公路超限運(yùn)輸治理工作，實(shí)行公路超限運(yùn)輸治理問責(zé)制。
2.明確了公路路產(chǎn)的設(shè)立、變動(dòng)、消滅和保護(hù)制度。隨著《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》等民事法律法規(guī)的頒布實(shí)施，以法規(guī)的形式明確路產(chǎn)路權(quán)成為定紛止?fàn)幍闹匾A(chǔ)，明確路產(chǎn)路權(quán)的設(shè)立、變動(dòng)、消滅，有利于維護(hù)公共利益、保護(hù)公路沿線群眾的合法權(quán)益不受侵害。創(chuàng)新性的設(shè)立公路路產(chǎn)登記制度，明確了路產(chǎn)登記的主體、登記事項(xiàng)和程序，對(duì)公路使用性質(zhì)變更、公路報(bào)廢作出了操作性強(qiáng)的規(guī)定。這樣規(guī)定彌補(bǔ)了當(dāng)前公路產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范的空白，對(duì)依法保護(hù)公路路產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要的實(shí)踐意義。
3.明確了公路建筑控制區(qū)及公路周邊區(qū)域的科學(xué)利用。公路建筑控制區(qū)及其周邊區(qū)域事關(guān)公路長(zhǎng)期規(guī)劃、發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。為加強(qiáng)上述區(qū)域的管理，《條例》一方面要求編制城鄉(xiāng)規(guī)劃或者審批建設(shè)用地涉及公路建筑控制區(qū)邊界外緣鄰近區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)征求公路管理機(jī)構(gòu)的意見，并注明建筑物、構(gòu)筑物與公路的控制距離；另一方面要求公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)工程竣工后，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定采取平整場(chǎng)地、恢復(fù)植被等措施，對(duì)施工作業(yè)場(chǎng)地及其周邊生態(tài)環(huán)境實(shí)施修復(fù)和治理。通過建立聯(lián)合審批、路域環(huán)境綜合整治等一系列部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮相關(guān)部門的管理職能，切實(shí)提升公路路政管理效能。
4.確立了超限運(yùn)輸管理全環(huán)節(jié)、信息化和科技化管理制度。為了進(jìn)一步規(guī)范理順公路超限運(yùn)輸管理體制機(jī)制，從根本上遏制違法超限運(yùn)輸這一公路路政管理的“頑疾”，《條例》專設(shè)一章加以強(qiáng)化，明確地方政府是超限運(yùn)輸管理的責(zé)任主體，細(xì)化了相關(guān)部門的職責(zé)，要求建立公路入口檢測(cè)、站點(diǎn)監(jiān)管、設(shè)置限寬限高設(shè)施相結(jié)合的治超網(wǎng)絡(luò)，從禁止生產(chǎn)、銷售拼裝或者擅自改裝的貨運(yùn)車輛、超限運(yùn)輸車輛上牌、貨物經(jīng)營(yíng)源頭管控、裝載運(yùn)輸、路面執(zhí)法、事后處罰全環(huán)節(jié)作了操作性強(qiáng)的規(guī)定。特別是建立了超限車輛動(dòng)態(tài)檢測(cè)和非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法機(jī)制，健全完善了政府督查和責(zé)任追究制度。
5.明確了以人為本的公路服務(wù)監(jiān)督管理制度?！稐l例》第一條開宗明義，規(guī)定《條例》的目的就是為了規(guī)范路政管理和服務(wù)，把服務(wù)提升至與管理并重的度。并且專設(shè)第五章系統(tǒng)規(guī)定了公路服務(wù)和監(jiān)督的內(nèi)容。要求交通運(yùn)輸主管部門和公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，公開辦事程序，加強(qiáng)對(duì)公路路政監(jiān)督檢查人員和道路交通安全執(zhí)法人員的管理和教育，采用科學(xué)的管理方法和先進(jìn)的技術(shù)手段，提高管理效率和服務(wù)水平。規(guī)定了從服務(wù)設(shè)施建設(shè)到公眾信息查詢的系列內(nèi)容，對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、惡劣天氣等特殊情形的公路應(yīng)急管理作了特別規(guī)定，充分體現(xiàn)了以人為本，執(zhí)法為民的精神本質(zhì)。
6.明確了多部門聯(lián)合執(zhí)法的綜合管理體制。要求縣級(jí)以上人民政府建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)交通綜合執(zhí)法體制改革；應(yīng)當(dāng)組織交通運(yùn)輸、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門依法劃定公路建筑控制區(qū)的范圍，加強(qiáng)公路路域環(huán)境整治，優(yōu)化和改善公路通行環(huán)境。規(guī)定了涉及公路性質(zhì)變化時(shí)多部門協(xié)同處理機(jī)制和公路路域管理的綜合整治聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立公路超限運(yùn)輸治理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換和信息共享，依法實(shí)行聯(lián)合懲戒制度。還明確規(guī)定了公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理單位的責(zé)任和義務(wù)。
