王守清：透視PPP模式若干問(wèn)題
2017-12-27
PPP的定義
對(duì)于PPP的定義，王守清教授表示比較喜歡亞洲開發(fā)銀行的定義，分兩個(gè)層面：第一，公共部門和私營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務(wù)方面一系列的合作都是PPP。很廣義，考慮到大多數(shù)國(guó)家的實(shí)際；第二，進(jìn)一步用特征來(lái)界定，由政府授權(quán)、規(guī)制、監(jiān)管，由企業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，政府和企業(yè)長(zhǎng)期合作，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、提高效率和服務(wù)水平。每個(gè)關(guān)鍵詞都體現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)了PPP的特征和原則，對(duì)各國(guó)包括中國(guó)都很重要。
從廣義PPP而言，是包含BT的，但不是國(guó)際PPP的主流，因?yàn)闆](méi)有涉及運(yùn)營(yíng)。我國(guó)在這一輪力推PPP中，BT已被2012年財(cái)政部等4部委的463號(hào)文限制，未被列入其中，因?yàn)锽T模式是造成我國(guó)巨額地方債的主因之一，而且成本比傳統(tǒng)政府投資模式高太多。
PPP的法律問(wèn)題
王守清認(rèn)為我國(guó)需要立PPP法。首先，因?yàn)槲覈?guó)已有的很多法律與PPP有沖突，有律師曾梳理出十大法律沖突。其次，因?yàn)槲覈?guó)很大，如果沒(méi)有一部PPP法，因PPP比較復(fù)雜，恐各地把握不準(zhǔn)而亂做。現(xiàn)在財(cái)政部、發(fā)改委等中央部委所發(fā)的法規(guī)規(guī)章效力低于法律且可能變化快，與長(zhǎng)期的PPP合同不符。但立法不是一件簡(jiǎn)單的事，可能還需要較長(zhǎng)的數(shù)年甚至十幾年時(shí)間。
PPP的實(shí)操問(wèn)題：PPP的合理回報(bào)與固定投資回報(bào)
王守清說(shuō)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，企業(yè)可以向公眾收取費(fèi)用；對(duì)于非或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，則需要政府支付或補(bǔ)貼。對(duì)于銷售渠道由政府或其國(guó)企控制的水或電項(xiàng)目，需要政府兜底，承諾每年至少購(gòu)買的水或電量，但是運(yùn)營(yíng)過(guò)程中仍然會(huì)涉及到定價(jià)和調(diào)價(jià)的問(wèn)題。傳統(tǒng)政府投資模式則是政府分別找一家公司設(shè)計(jì)、一家公司施工，再找一家公司（一般是國(guó)營(yíng)的）運(yùn)營(yíng)。但PPP則不同，全過(guò)程或至少大部分過(guò)程是讓一家由股東組成的項(xiàng)目公司運(yùn)作。采用PPP一般要做物有所值評(píng)估，包括定性和定量評(píng)估（國(guó)際上特別是英聯(lián)邦國(guó)家主要是采用PSC公共部門比較值進(jìn)行定量評(píng)估）并輔以充分的競(jìng)爭(zhēng)，中標(biāo)公司需要提高自己的運(yùn)營(yíng)效率才能獲得更大的收益，而不是要求政府擔(dān)保固定或最低回報(bào)率。目前我國(guó)定量評(píng)估采用PSC方法所面臨的主要問(wèn)題是缺少數(shù)據(jù)，更多觀點(diǎn)可參閱王老師微信訂閱號(hào)“中國(guó)PPP智庫(kù)”11月2日推送的“雜談PPP的物有所值”一文。
PPP的運(yùn)作模式：軌道交通+土地開發(fā)模式在大陸未來(lái)的發(fā)展
對(duì)于軌道交通+土地開發(fā)模式，王守清表示，像港鐵的直接劃撥土地模式在國(guó)內(nèi)目前還有法律障礙（用于經(jīng)營(yíng)性的土地必須“招拍掛”），不能直接照搬。但通過(guò)走程序，把一塊土地的收益拿來(lái)專項(xiàng)補(bǔ)貼一個(gè)PPP項(xiàng)目是可能的。最新的進(jìn)展是，2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的37號(hào)文“關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見(jiàn)”已經(jīng)開了一點(diǎn)點(diǎn)口，即紅線范圍內(nèi)的土地可以劃撥。2015年1月發(fā)改委的49號(hào)文和2015年12月住建部276號(hào)文對(duì)此也有一點(diǎn)涉及。
PPP模式是否可以標(biāo)準(zhǔn)化
王守清認(rèn)為PPP沒(méi)有定式，因?yàn)槊總€(gè)項(xiàng)目具體情況不同，處于不同地方，有不同的投資者、放貸方、政府和用戶。但是像電廠、水廠、污水/垃圾處理廠等行業(yè)，PPP模式已經(jīng)比較成熟，也可以是有標(biāo)準(zhǔn)，或更準(zhǔn)確點(diǎn)，成熟的模式或做法，如向政府收費(fèi)（政府再向用戶收費(fèi)）、設(shè)置定性和定量的上下限（兜底和封頂）、基于成本構(gòu)成分析的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制等。港鐵公司主導(dǎo)的北京地鐵4號(hào)線分為A、B段則是對(duì)軌道交通除“軌道交通+土地開發(fā)”之外的另一種創(chuàng)新模式，在北京甚至全國(guó)其它的地鐵項(xiàng)目中也得到了不少應(yīng)用，正在逐步成熟中。高速公路的PPP模式也已經(jīng)很成熟的了，可以設(shè)立收費(fèi)站向用戶收費(fèi)，也可以不設(shè)立收費(fèi)站由政府支付（基于影子價(jià)格）而不向用戶收費(fèi)，而且也可以像軌道交通+土地模式一樣，對(duì)路旁的土地進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，加上沿路的廣告收益，也是對(duì)項(xiàng)目收益的重要補(bǔ)充?？傊?，取決于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的不同定義，這個(gè)問(wèn)題就可能有不同的答案。
PPP項(xiàng)目中企業(yè)主動(dòng)向政府建議項(xiàng)目
企業(yè)主動(dòng)向政府建議PPP項(xiàng)目，屬于民間自提（unsolicited proposal），這種模式在韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家做得多，目的是為了鼓勵(lì)和利用企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，因?yàn)檎灰欢ㄖ朗袌?chǎng)需求是什么，而企業(yè)可能更了解市場(chǎng)需求。但是，企業(yè)建議的項(xiàng)目政府不一定接受，即使接受，不一是說(shuō)項(xiàng)目就給出建議的企業(yè)做，還是要走招投標(biāo)程序，當(dāng)然，政府會(huì)給建議被接受的企業(yè)一定補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，如補(bǔ)貼一定費(fèi)用，或在評(píng)標(biāo)時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)一定分?jǐn)?shù)。
瑞士挑戰(zhàn)法
對(duì)民間自提項(xiàng)目，政府除了上述補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)方法之外，還有一種獎(jiǎng)勵(lì)的方法就是瑞士挑戰(zhàn)法（Swiss Challenge）。這種方法主要應(yīng)用于印度，提建議的企業(yè)有機(jī)會(huì)追平或超過(guò)任何競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)書，提高中標(biāo)的可能性：如果他所提供的標(biāo)書不是最有競(jìng)爭(zhēng)力的，他并不會(huì)被淘汰，反而有一次機(jī)會(huì)重新提交一份更好的標(biāo)書。有點(diǎn)類似于女排贏得世界杯冠軍（民間自提項(xiàng)目被接受）之后直接進(jìn)軍奧運(yùn)會(huì)（不必參加預(yù)選賽）一樣。
小城市的PPP推廣難點(diǎn)
現(xiàn)如今全國(guó)上下正在大力推廣PPP模式，但是不同于大城市政府的財(cái)力雄厚和人才充足，地方政府的財(cái)政實(shí)力往往比較單薄。而要想吸引企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，合理收益是必要的，這些收益的來(lái)源只有政府支付和用戶支付兩個(gè)。而PPP模式所應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)是公共產(chǎn)品/服務(wù)，不可能暴利，因此對(duì)非或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，收益只能依賴于政府的支付或補(bǔ)貼。這對(duì)于較為貧困的地方政府是個(gè)難題。對(duì)此，王守清表示目前也沒(méi)有很好的解決方法，只能在法律允許的條件下給投資者一些資源（如捆綁土地、礦或旅游開發(fā)）作為補(bǔ)償，或寄希望于中央或省政府的財(cái)政支援，否則PPP很難在這些地方開展。
PPP項(xiàng)目政府的角色：政府在PPP項(xiàng)目中的占股
王守清建議，如果政府覺(jué)得這個(gè)項(xiàng)目盈利機(jī)會(huì)大，或者想加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制力，就可多占些股份。當(dāng)然，政府也可以占股但不參加經(jīng)營(yíng)也不分紅，但要有一定條件下的一票決策權(quán)或否決權(quán)。另外，對(duì)銀行而言，如果項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大，就會(huì)希望投資者多出股份。財(cái)政部去年發(fā)文說(shuō)政府或其國(guó)營(yíng)企業(yè)占股一般不超過(guò)50%，并不是說(shuō)政府一定要占股份。
少數(shù)地方政府為了PPP而PPP的現(xiàn)象
在王守清看來(lái)，一些地方政府為了上項(xiàng)目以滿足民生需求或政績(jī)追求，將不適合PPP的項(xiàng)目按PPP模式推進(jìn)，或者為了盡快推進(jìn)項(xiàng)目落地而忽視前期評(píng)估、談判和合同的做法是不負(fù)責(zé)任的，后果可能不利，因?yàn)镻PP特許期長(zhǎng)達(dá)十幾二十年。千萬(wàn)不要重蹈覆轍：過(guò)去十幾年我國(guó)不少PPP(BOT)項(xiàng)目，因政府不重視前期評(píng)估、談判與簽好合同，或不懂又不請(qǐng)懂行咨詢，或受賄，提供兜底但未封頂(典型的不對(duì)稱/不公平)，造成投資者暴利，后來(lái)特別是換屆后政府覺(jué)得虧了，自然就違約，造成政府既做了冤大頭，還落個(gè)不守信用的罪名。
中國(guó)PPP走向世界
其實(shí)，新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)最早力推PPP的中央部委是商務(wù)部。為了落實(shí)中央“走出去”戰(zhàn)略，商務(wù)部從2003年起就一直通過(guò)其主管的中國(guó)對(duì)外承包工程商會(huì)和其倡議成立的清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院組織了大量研究和培訓(xùn)推廣工作（王守清承擔(dān)了大量具體工作），幫助和鼓勵(lì)我國(guó)央企和實(shí)力強(qiáng)的地方國(guó)企在走出去過(guò)程中從施工總承包向工程總承包、帶資承包和對(duì)外投資轉(zhuǎn)型升級(jí)，參與境外基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，2009年商務(wù)部還出臺(tái)了“境外投資管理辦法”（2014年進(jìn)行了修訂）。鐵道部后來(lái)為了高鐵“走出去”也做了大量宣傳和推廣工作。這樣，一些發(fā)展中國(guó)家政府本無(wú)資金和實(shí)力投資的基礎(chǔ)設(shè)施，我國(guó)企業(yè)就可以利用PPP，創(chuàng)造出原本無(wú)法開展的工程項(xiàng)目，提高競(jìng)爭(zhēng)力，業(yè)務(wù)期也得以延長(zhǎng)。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的提出和亞投行的建立，PPP在我國(guó)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中越來(lái)越顯得重要。
民營(yíng)企業(yè)參與PPP
王守清表示，由于大多數(shù)的民營(yíng)企業(yè)尚不具備央企和國(guó)企的投資、融資、技術(shù)、信用等優(yōu)勢(shì)，目前參與PPP的較少。但民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造性強(qiáng)、靈活性大、效率高，目前階段采用抱團(tuán)的方式也許是一種參與PPP的途徑。例如，王老師說(shuō)，他曾應(yīng)邀與一些民營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)一起集體去考察一些項(xiàng)目，如果大家認(rèn)為某個(gè)項(xiàng)目不錯(cuò)，就由協(xié)會(huì)中實(shí)力相對(duì)雄厚、號(hào)召力強(qiáng)的企業(yè)牽頭，其它有興趣的成員企業(yè)再各出一些資金參股，共同投資這個(gè)PPP項(xiàng)目，有點(diǎn)類似于眾籌的概念。但這種形式做法因股東較多，特別需要股東之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，而且要志同道合，并有一套很好的決策和治理機(jī)制。
PPP的未來(lái)發(fā)展：加強(qiáng)PPP的宣傳與培訓(xùn)
從教育角度而言，越來(lái)越多的高校在開設(shè)有關(guān)PPP的課程，這是好現(xiàn)象。王守清說(shuō)，PPP的理念與傳統(tǒng)的政府提供公共產(chǎn)品或民間提供商業(yè)產(chǎn)品不同，其實(shí)應(yīng)從更早的階段就開始教育公眾，有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)。有臺(tái)灣學(xué)者告訴我，他們有的小學(xué)就已經(jīng)開始科普PPP的理念。當(dāng)然，從目前應(yīng)急而言，特別應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政府官員的培訓(xùn)，而且可能不能局限于過(guò)去的比較虛的培訓(xùn)，而應(yīng)加強(qiáng)偏實(shí)務(wù)性的培訓(xùn)。就投資者而言，特別是民營(yíng)企業(yè)，他們是很好學(xué)的，不必?fù)?dān)心。另外，還應(yīng)創(chuàng)造條件，規(guī)范和扶持專業(yè)性的第三方咨詢（含律師）機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在真正懂PPP的咨詢?nèi)瞬牌嫒保绕涫羌榷碚撚侄畬?shí)務(wù)的人，因此，能夠牽頭做PPP咨詢的優(yōu)秀人才收入非常高。但是，不能否認(rèn)，我國(guó)咨詢的專業(yè)性、獨(dú)立性、客觀性和公平性還有待完善之處，有些甚至已經(jīng)成為客戶的御用。
王守清說(shuō)，教育是從長(zhǎng)遠(yuǎn)給社會(huì)提供各種人才（其實(shí)是人才的自學(xué)、應(yīng)用和創(chuàng)新知識(shí)的能力，以及發(fā)現(xiàn)、分析和解決問(wèn)題的能力），而培訓(xùn)則主要是短期內(nèi)給社會(huì)已有人才補(bǔ)充急需知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。就培訓(xùn)而言，目前最火爆的似乎是民間培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和政府或協(xié)會(huì)合作的培訓(xùn)（用PPP的理念，政企合作，搞培訓(xùn)），因?yàn)槊耖g培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的嗅覺(jué)非常靈敏，只要有市場(chǎng)，找到幾個(gè)相關(guān)的老師，利用政府或協(xié)會(huì)的信用，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，就可以招生了。而且，民間機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)在課程設(shè)置、師資選擇、服務(wù)水平和工作效率等方面比較好。當(dāng)然，目前我國(guó)的PPP培訓(xùn)更多還是單向式大規(guī)模（老師講，學(xué)員聽(tīng)）的科普，今年下半年以后的則越來(lái)越趨向更專業(yè)的主體培訓(xùn)，但離國(guó)際上的小班交互研討式尚較遠(yuǎn)。目前國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)，如世行、亞行和APEC等，他們常年有一些PPP相關(guān)的技術(shù)援助（包括培訓(xùn)），他們的培訓(xùn)就是后面這種，例如，去年4月至今，由亞行、德國(guó)國(guó)際機(jī)構(gòu)、上海財(cái)政部等等合辦了亞洲城市發(fā)展中心（CDIA），培訓(xùn)了12期中國(guó)政府官員，國(guó)外專家與王守清等中國(guó)專家共同作為培訓(xùn)導(dǎo)師（Facilitator），教材也是王守清根據(jù)中國(guó)國(guó)情進(jìn)行了改編。
至于老百姓，不需要了解PPP太多，他們更關(guān)心的就是價(jià)格、質(zhì)量和服務(wù)水平。不論是傳統(tǒng)政府投資模式，還是PPP模式，只要質(zhì)量和服務(wù)好，價(jià)格合理就行。但是，要有公眾參與決策與監(jiān)管機(jī)制，這點(diǎn)在我國(guó)也有待完善。
NGO引入PPP服務(wù)評(píng)價(jià)體系中
王守清說(shuō)，NGO（非政府組織）也是屬于第三方范疇。政府把一個(gè)公共項(xiàng)目授權(quán)給一家企業(yè)來(lái)做，不是說(shuō)政府就沒(méi)事了，政府是要監(jiān)管的，因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品或服務(wù)的終極責(zé)任還是政府的，如果公共產(chǎn)品或服務(wù)出問(wèn)題，百姓不會(huì)去找投資者，而是會(huì)找政府。但在監(jiān)管過(guò)程中，有時(shí)會(huì)涉及到了一些很專業(yè)的事情，可能就要聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管，這就是第三方的意義。對(duì)于一些不是十分專業(yè)但與百姓利益密切相關(guān)的事情也可以讓NGO和公眾參與。還有，PPP項(xiàng)目還需要有百姓的投訴機(jī)制，以及時(shí)反饋PPP項(xiàng)目所提供產(chǎn)品和服務(wù)中的不足，有利于持續(xù)改進(jìn)。這些都屬于監(jiān)管或服務(wù)評(píng)價(jià)體系的重要組成部分。
咨詢公司作為第三方的作用
王守清說(shuō)，在PPP項(xiàng)目的全過(guò)程中，尤其是在PPP推廣的初期階段，由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，特許期又長(zhǎng)，以現(xiàn)有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)而言，官員和投資者都不太懂，故專業(yè)的咨詢是非常重要的。但是在目前PPP推廣的初期階段，各地方政府難以在魚龍混雜的咨詢市場(chǎng)中找到適合的咨詢機(jī)構(gòu)，因此，建立中央一級(jí)或者省一級(jí)的咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)是有必要的，但是如果每個(gè)市甚至每個(gè)縣都建立咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，就沒(méi)有太大的意義了，造成咨詢機(jī)構(gòu)在不停地重復(fù)提交入庫(kù)申請(qǐng)和資料，有的地方甚至還要求咨詢機(jī)構(gòu)交一定數(shù)量的保證金，增加了麻煩，無(wú)形中提高了咨詢公司的成本，而且還可能造成政府尋租。
政府如果在選擇咨詢公司的時(shí)候出現(xiàn)了差錯(cuò)，或選擇的咨詢公司水平不高，政府可能花個(gè)冤枉錢，沒(méi)法讓項(xiàng)目落地，或即使落地，項(xiàng)目后果嚴(yán)重。另外，咨詢公司一定要有職業(yè)道德，堅(jiān)持專業(yè)性、獨(dú)立性和公平性。現(xiàn)在有些個(gè)別咨詢公司，只考慮讓政府和企業(yè)雙方盡早簽約，所提出的方案并不一定公平甚至不合規(guī)。如果政企雙方都有較好的PPP知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的話，問(wèn)題不大，如果雙方中有一方不懂或沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，可能在簽署合同的時(shí)候，就已經(jīng)吃虧了。而且，如果政企雙方和咨詢，如果沒(méi)有顧及PPP項(xiàng)目的最終用戶百姓的利益，輕則百姓利益受損，重則百姓上街造成社會(huì)不和諧。
還有一個(gè)是咨詢費(fèi)的問(wèn)題。現(xiàn)在有人說(shuō)政府要管控咨詢公司的收費(fèi)，王守清建議，還是交給市場(chǎng)來(lái)決定為好，只要是項(xiàng)目方案及其實(shí)施效果做得好的，品牌口碑好的，咨詢費(fèi)就高，反之則低。但是，要注意出現(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，聽(tīng)說(shuō)前一段時(shí)間，有一個(gè)PPP項(xiàng)目，政府用3萬(wàn)元就簽了一個(gè)咨詢公司。要知道，3萬(wàn)元可能連人工成本都覆蓋不住，不知道其PPP實(shí)施方案（含財(cái)務(wù)分析、物有所值評(píng)估、財(cái)政承受力評(píng)估、合同草案等）是怎么做的，這肯定是不合理的。還聽(tīng)說(shuō)一個(gè)地方，一個(gè)不大的項(xiàng)目，一般公司的咨詢報(bào)價(jià)都在30萬(wàn)元左右，但有一家報(bào)了一個(gè)18萬(wàn)元，而且是全程的咨詢，還中標(biāo)了。等到了咨詢?cè)摻徊畹臅r(shí)候，根本拿不出合格的咨詢方案。王守清估計(jì)，這個(gè)咨詢公司動(dòng)機(jī)存在問(wèn)題，也許是沒(méi)有PPP咨詢履歷和業(yè)績(jī)，想低價(jià)拿一個(gè)項(xiàng)目做，但是卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低估了PPP項(xiàng)目策劃的復(fù)雜性和工作量。
當(dāng)然，王守清說(shuō)，中央并沒(méi)有強(qiáng)制要求政府（或投資者）聘請(qǐng)咨詢，而且，政府建立的咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)也不應(yīng)該是強(qiáng)制的。中央或省級(jí)政府建立的咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，如果為了給地方政府更有參考價(jià)值，可以對(duì)這些咨詢進(jìn)行分類，有一類是綜合類的，可以接手各類PPP項(xiàng)目，當(dāng)然這種咨詢機(jī)構(gòu)會(huì)比較少；另一類則是專門類，如專門做交通類、處理類PPP項(xiàng)目的咨詢的。一個(gè)咨詢公司可以僅屬于一個(gè)類別，大的好的咨詢公司則可以跨兩三個(gè)類別。
?。▉?lái)源：中國(guó)PPP智庫(kù)）
