以廣東為例探討PPP模式在交通行業(yè)的實踐
2017-12-27
安徽省安慶市北外環(huán)工程，是全國首例純公益性市政道路P P P項目，由安慶市城市建設(shè)投資發(fā)展（集團）有限公司作為政府方出資代表，選定北京城建設(shè)計發(fā) 展集團股份有限公司充當(dāng)社會資本方。
P P P模式具有政府和社會資本共同參與項目全生命周期經(jīng)營管理的特點，因而受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。2014年11月26日，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）出臺。
幾乎與此同時，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（ 發(fā)改投資〔2 0 1 4 〕2 7 2 4 號）和《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）亦分別頒印。經(jīng)各?。▍^(qū)、市）和計劃單列市發(fā)改委推薦，國家發(fā)改委審核后已建立并公布P P P項目庫。其中，交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目成為P P P模式和項目庫面向社會推廣的重點。
缺乏成功的典型案例——廣東交通行業(yè)PPP發(fā)展概況
在國家大環(huán)境拉動下，廣東省多地交通運輸部門正積極籌備，踴躍申報P P P試點，但迄今尚十分缺乏成功的典型范例。除1993年12月建成的廣深高速公路（即京港澳和沈海高速公路廣州至深圳共線段）直接獲得了港資，1997年7月開通的虎門大橋其實屬于省內(nèi)資本在香港上市再入股項目的“變通”歷史個案外，近來全省基本僅有在建的國道206線梅城至畬江段改線工程，堪稱PPP代表。
據(jù)了解，國道206線梅城至畬江段改線工程全長約29.6公里，初步設(shè)計概算約14.21億元（不含建設(shè)期貸款利息），爭取到中央和省投資補助約5 . 7 億元， 直接資金缺口達(dá)8 . 5 1 億元。梅州市委市政府決定引入P P P模式進(jìn)行建設(shè)，2015年列入省財政廳和省發(fā)改委PPP項目庫，同年7月獲得省發(fā)改委立項批復(fù)。梅州市政府授權(quán)市公路局，采用DB F OT（設(shè)計－建設(shè)－融資－運營－移交）模式，于2015年9月29日通過公開招標(biāo)方式，確定中國二十二冶集團有限公司、中國十七冶集團有限公司和廣東粵路勘察設(shè)計有限公司聯(lián)合體為中標(biāo)社會投資人；
當(dāng)年1 0 月3 0 日， 由梅州市康達(dá)公路建設(shè)有限公司（梅州市政府融資平臺公司）與中標(biāo)的社會投資人共同組建成立梅州中冶公路建設(shè)發(fā)展公司，作為本項目公司。雙方商定合作期限22年，其中建設(shè)期2年，梅州市政府授予項目公司20年特許經(jīng)營期。梅州市政府采取“以地?fù)Q路”的形式，由沿線區(qū)政府儲備周邊1500畝土地提供回報。2015年9月底，梅縣區(qū)畬江鎮(zhèn)約890米長的路段先行開工，2016年4月控制性工程梅江大橋開工。截至2016年6月，項目累計完成投資1.55億元。
另外， 總投資約1 8 億元的省道260線四會下布至貞山（K213+100－K 2 2 1 + 0 8 2 . 9 8 ） 段改建、省道2 6 3 線四會城區(qū)陸巷至麗崗段改建和肇慶四會市商業(yè)大道工程已列入財政部第二批P PP示范項目，按建設(shè)期3年、運營期7年計，剛完成P P P投資人招標(biāo)，4家國有企業(yè)入圍。項目全長16.45公里、投資估算24.7億元的湛江調(diào)順跨海大橋工程計劃合作期限13年，其中建設(shè)期3年，運營期10年，已納入省財政廳P P P項目庫。湛江市正分別對接中國建筑股份有限公司、中國冶金科工集團有限公司五公司和中交第二公路工程局有限公司等潛在合作意向方。另外，中山市以市交通發(fā)展集團有限公司作為政府方出資代表，2016年3月完成全長約7.53公里的中山市長江路改造工程（一期）P P P投資人招標(biāo)，正與3家入圍者談判。江門市則擬將在建的主線長約68公里、輔道長約76.84公里、總投資118.7億元的廣佛江快速通道江門段（江門大道）工程，由現(xiàn)行的B T方式轉(zhuǎn)換為P P P模式，尚需要與BT合作方深入磋商。
政策、監(jiān)管機構(gòu)與經(jīng)驗均缺乏——廣東面臨的困難與不足
廣東省交通運輸行業(yè)開展P P P模式，在迎來希望的同時，面臨不少困難和不足。
上位定義不明晰，影響決策執(zhí)行既有的上位文件提供了P P P項目類型的描述，但總體定義偏于原則，相對模糊。特別是對于社會資本的來源及屬性、政府和社會資本間的權(quán)責(zé)劃分等不盡明晰， 容易和此前實行的B O T等模式混淆，甚至產(chǎn)生新的壟斷，形成利益輸送，偏離PPP的本質(zhì)。
交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目通常具有較大的規(guī)模和體量。如果采用P P P模式，一般需要多年的地方財政積累作為支撐，必然有待各級政府和職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)做決策。但是，領(lǐng)導(dǎo)層往往出于多方面的考慮， 容易趨于謹(jǐn)慎，很難短期內(nèi)決策。
各級地方政府及其職能部門準(zhǔn)備不充分首先體現(xiàn)為有關(guān)P P P的知識儲備不足。由于廣東省交通運輸行業(yè)擬采用P P P模式的項目主要以地級以上市或縣級政府為主體，而地方政府及其職能部門基本缺乏相關(guān)知識，沒有專業(yè)團隊的運作支持；經(jīng)辦人員往往僅著眼于破解啟動階段的資金瓶頸，尚不具備全生命周期經(jīng)營管理能力，或許導(dǎo)致項目無從洽談。據(jù)了解，廣佛江快速通道江門段（江門大道）工程P P P探索目前并無實質(zhì)性進(jìn)展，中山市長江路改造工程（一期）和肇慶四會市的P P P招標(biāo)談判環(huán)節(jié)亦均比計劃日程延遲至少4個月。
缺乏操作層面的政策規(guī)范國內(nèi)交通運輸行業(yè)P P P模式的成功范例奇缺，操作層面具有指導(dǎo)性的規(guī)范文件亦難尋。財政部出臺《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）后，國家層面頒印了《財政部 交通運輸部關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）。
《廣東省財政廳 廣東省交通運輸廳關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施細(xì)則（征求意見稿）》于2016年2月出爐至今，尚在不斷的修改完善之中，地方各級財政和交通運輸部門的配套文件則遠(yuǎn)未成型。
中山市長江路改造工程（ 一期）、廣佛江快速通道江門段（江門大道）工程和肇慶四會市主推的項目都屬于純公益性普通公路項目，其中部分路段兼具城市道路功能，均無法律法規(guī)許可的收費來源；且受制于車輛通行費年票制逐步取消的趨勢，已經(jīng)無法納入年票范疇。
應(yīng)用實施思維不開闊此前， 廣東省交通運輸行業(yè)的P P P嘗試，通常聚焦在擬新（改）建的公路項目，較少涉及建成運營或在建的高速公路，基本不考慮水路。如果延續(xù)以增量為主的應(yīng)用思維定式，將難以盤活債務(wù)額不容忽視的存量庫，容易使P P P模式試點項目結(jié)構(gòu)不理想， 短板突出。近期， 中山、江門和肇慶四會市陸續(xù)試水普通公路項目，是值得提倡的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)。不過，他們相當(dāng)部分動力來自于交通運輸部和省財政提供的P P P試點投資補助資金，接觸的潛在合作對象大多是國有企業(yè)，尚未激發(fā)政策效應(yīng)和創(chuàng)新資源機制來吸引民（私）營資本。因此，廣東省交通運輸行業(yè)亟待拓寬P P P應(yīng)用實施思維。
因地制宜的方法與舉措——兄弟省份PPP模式的成功經(jīng)驗
借鑒國內(nèi)交通運輸行業(yè)目前總體處于P P P模式的嘗試階段。部分兄弟省份結(jié)合實際加以創(chuàng)新，取得了一定的成果，其案例經(jīng)驗值得總結(jié)借鑒。
江蘇省對在規(guī)定時間內(nèi)實施落地并驗收合格的試點項目， 由省財政按引入社會資本總額的1%至5%進(jìn)行獎補。
安徽省安慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會正組織新建的外環(huán)北路工程，全長14.93公里，預(yù)算總投資19.76億元，由安慶市城市建設(shè)投資發(fā)展（集團）有限公司作為政府方出資代表，選定北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司充當(dāng)社會資本方，可謂國內(nèi)第一個在兼具城市主干道功能的普通公路項目應(yīng)用P P P模式的典范。經(jīng)物有所值（V a l u e F o r M o n e y，V F M）評價和財政承受能力論證，確定合作期13年，其中建設(shè)期2年，運營期11年。
項目劃分了非經(jīng)營性和經(jīng)營性業(yè)務(wù)，分別設(shè)置了可用性、運營維護和移交績效考核指標(biāo)。安慶市人大常委會將項目可用性服務(wù)費和運營績效服務(wù)費納入跨年度的財政預(yù)算。截至2015年底，工程施工進(jìn)度較計劃提前25%。
河南省按照P P P模式，推進(jìn)“兩橋一路” 建設(shè)。其中， 全長2 6 . 4 公里、預(yù)算總投資39.14億元的國道234線焦作至滎陽黃河公路大橋工程，引入鄭州路橋建設(shè)投資集團有限公司，經(jīng)省財政廳P P P 管理中心V F M 評價和財政承受能力論證，確定建設(shè)期3年，特許經(jīng)營期30年。13億元的項目資本金由交通運輸部P P P試點投資補助6億元、焦作市財政補貼3億元、社會資本約4億元組成。
湖北省以秭歸縣政府為實施主體，選擇其境內(nèi)香溪長江公路大橋工程開展PPP試點。項目全長約5公里，預(yù)算總投資20.99億元，確定建設(shè)期4年，特許經(jīng)營期20年，運營期資金凈缺口11.19億元。秭歸縣政府出資作為特殊股份，不要求返本及分紅，不參與日常管理，主要負(fù)責(zé)項目超預(yù)期收益的分成和重大決策。同時，采取“使用者付費+可行性缺口補助”
支付模式，即縣財政安排適量投資補助彌補運營初期收支缺口，并建立最低收益補償機制——若運營期滿，收入仍不足以覆蓋投資運營成本的，縣政府承諾以5000畝林地開發(fā)收益權(quán)補償。2015年上半年已啟動采購和招標(biāo)程序。
實施細(xì)則、監(jiān)管機構(gòu)與科學(xué)統(tǒng)籌一個都不能少——對廣東推行PPP模式的對策與建議
廣東省交通運輸行業(yè)推行P P P模式，不僅是微觀層面的“操作方式升級”，更是貫徹十八屆五中全會“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”宏觀戰(zhàn)略的重要舉措。有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為， “ 期待通過P P P方式很快拉動公共基礎(chǔ)設(shè)施大量上馬，一方面改善融資難題，另一方面又促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。這種判斷不科學(xué)，也缺乏客觀性”。只有在熱潮下不迷失方向，避免大干快上的運動式推進(jìn)，著眼長遠(yuǎn)而全面的頂層設(shè)計，才能為P P P的持續(xù)健康發(fā)展提供制度保障和成果預(yù)期。
抓緊健全完善實施細(xì)則首先明確P P P 的概念和項目邊界。可設(shè)定省交通運輸行業(yè)P P P項目的4個基本條件：一是政府職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)公共服務(wù)職能的交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目；二是要有財政資金以外的社會資本投入，具體來源可按照省情實際加以界定；三是將相應(yīng)項目及其提供服務(wù)的績效與政府財政支出責(zé)任掛鉤；四是實施機構(gòu)承擔(dān)項目移交前的全生命周期責(zé)任。
為引導(dǎo)廣東省交通運輸行業(yè)順利推行P P P模式，必須抓緊健全完善具備指導(dǎo)意義和可操作性的實施細(xì)則，需要涵蓋的具體內(nèi)容如下：
1、促進(jìn)《廣東省財政廳 廣東交通運輸廳關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施細(xì)則（試行）》盡快出臺。同時，著手研究普通公路領(lǐng)域推廣運用P P P模式的實施辦法。
2、鼓勵條件成熟的地方研究PP P項目招標(biāo)文件范本（ 試行） 、合同范本（ 試行） 和績效評價辦法（ 試行），以及項目責(zé)任期滿后的移交規(guī)程，編制操作流程框圖和各階段相關(guān)方權(quán)責(zé)明細(xì)手冊。
3、以契約精神和規(guī)則意識，注重政府履約信用擔(dān)保、項目風(fēng)險防控和預(yù)防腐敗制度設(shè)計， 杜絕變相融資，最大限度消除社會資本對收益回報兌現(xiàn)的擔(dān)憂，通過正常渠道支出，避免資源交易暗箱操作。
4 、根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（ 國發(fā)〔2 0 1 4 〕4 3 號） ， “ 剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”的規(guī)定，借原有省交通運輸融資平臺轉(zhuǎn)型之機，深化省交通運輸行業(yè)投融資體制改革。如果決定成立新的省交通運輸融資平臺公司，應(yīng)全面梳理兩者關(guān)系，優(yōu)化經(jīng)營與管控模式。
5、逐步擴大省交通運輸行業(yè)的P P P應(yīng)用范圍，體現(xiàn)政府資金從“補建設(shè)”向“補經(jīng)營”轉(zhuǎn)變。從著眼于新開工的高速公路，向在建、改擴建和建成的高速公路延伸，從高速公路擴展至非收費的普通公路，亦可向客運站場項目推行。根據(jù)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省交通運輸綜合改革試點工作實施意見的通知》（ 粵辦函〔2 0 1 6 〕5 9 號） “ 研究完善沿海港口公共航道建設(shè)投資管理體制”，再由公路延及港口碼頭等公益性交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施。
設(shè)立省級專職監(jiān)管指導(dǎo)機構(gòu)
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確，“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”，“推廣使用政府與社會資本合作模式”。這意味著包括省交通運輸行業(yè)在內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施項目融資將主要發(fā)行地方政府債券（含一般及專項）或采用PPP模式；地方政府發(fā)債融資主體只能是省財政廳。
借鑒國際發(fā)展趨勢，宜參照兄弟?。▍^(qū)），在省財政部門成立專職監(jiān)管指導(dǎo)機構(gòu)，承擔(dān)職責(zé)如下：向省政府反饋開展交通運輸行業(yè)P P P項目時所遭遇的政策流程、質(zhì)量把關(guān)、技術(shù)支持、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等問題，管理項目交易全過程，監(jiān)管國有資本資產(chǎn)的投入和轉(zhuǎn)讓等；培養(yǎng)和積蓄一批專門人才。此機構(gòu)成立前，可充分發(fā)揮具有成功業(yè)績的專業(yè)中介（咨詢）機構(gòu)作用，參與PPP項目策劃和籌備。
科學(xué)統(tǒng)籌確定試點項目
P P P只是傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給模式的補充而非替代。即使在應(yīng)用最為成熟的英國，采用P P P模式的項目投資最多時也才達(dá)到公共產(chǎn)品或服務(wù)支出的22%；而韓國明確規(guī)定，P P P項目不得超過公共產(chǎn)品項目的10%。根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》（財金〔2015〕21號）第二十五條，“每一年度全部P P P項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布”。對于省財政部門和地方政府而言，在平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域P P P項目的過程中，能夠納入P P P模式的省交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目自然有限。
《財政部 交通運輸部關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）指出，“鑒于目前全國公路網(wǎng)絡(luò)正處于聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵階段，建設(shè)任務(wù)繁重，重點推進(jìn)確需建設(shè)但投入較大且預(yù)期收益穩(wěn)定的公路建設(shè)項目，鼓勵按照P P P模式設(shè)計運作”。應(yīng)遵循“盤活存量、用好增量，調(diào)整結(jié)構(gòu)、補齊短板”的原則，科學(xué)統(tǒng)籌確定省交通運輸行業(yè)試點項目。只有那些具備必要性和可行性，能實現(xiàn)V F M和通過財政承受能力論證的P P P項目，才會真正實現(xiàn)雙贏。而一旦納入試點，就應(yīng)該積極創(chuàng)造有利條件，全力促成項目落地。應(yīng)深入提煉總結(jié)國道206線梅城至畬江段改線工程的案例經(jīng)驗，全程跟蹤已分別列入財政部第二批P PP示范項目的肇慶四會市3項道路改造工程，以及省財政廳P P P項目的湛江市調(diào)順跨海大橋工程，建立完善操作指南和實施方案等，力求發(fā)揮示范效應(yīng)，向業(yè)內(nèi)復(fù)制推廣。
創(chuàng)新投資回報機制吸引社會資本
安慶市外環(huán)北路工程就紅線范圍內(nèi)的廣告、綜合管廊、公共交通路權(quán)設(shè)施等商業(yè)資源開發(fā)經(jīng)營和收益分享事項， 賦予項目公司擁有和市政府的協(xié)商權(quán)， 采用量化可用性、運營維護和移交績效考核指標(biāo)及激勵相容機制設(shè)計， 采取“ 政府付費” 的回報模式， 實踐證明行之有效。這些措施， 值得中山市長江路改造工程（ 一期） 、廣佛江快速通道江門段（ 江門大道） 工程和肇慶四會市3項道路改造工程等同類項目立足實際，加以借鑒。
湖北省秭歸縣香溪長江公路大橋工程采取“使用者付費+可行性缺口補助”模式，由縣財政安排適量投資補助彌補運營初期收支缺口，并建立了最低收益補償機制。這可為湛江市調(diào)順跨海大橋工程創(chuàng)新投資回報機制提供啟迪。
理性地接受客觀結(jié)果
應(yīng)該清醒認(rèn)識到，P P P不是也不可能成為包治百病的良藥， 不是所有的項目都適用P P P，國際上失敗的P P P項目也不少。據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperationand Developme）統(tǒng)計，最近10來年，國際上各行業(yè)一年大概只有十幾個P P P項目落地；以港鐵為代表的社會資本投入運作，也耗費了近3年。所以，對PPP不能片面夸大或過高期盼其融資功能，必須理性接受客觀結(jié)果。
《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（ 國發(fā)〔2 0 1 4 〕4 3號）明確，“政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則，依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任”。因此，廣東省交通運輸行業(yè)推行P P P模式時，除了全力創(chuàng)造有利條件， 還應(yīng)該從競爭的本源出發(fā)，充分發(fā)揮市場對資源的基礎(chǔ)性配置作用，讓試點項目全面接受市場規(guī)則的洗禮和考驗，而不能視P P P項目為“溫室的花朵”，不允許失敗。即使出現(xiàn)運行不如意，除依法依規(guī)啟動資本能進(jìn)能出的轉(zhuǎn)讓救濟等機制外，切忌直接動用額外財政補貼等超越合同約定的附加補救措施。否則，就完全失去了PPP項目的本義。( 來源: 《中國公路》 作者：文/廣東省交通運輸規(guī)劃研究中心、廣東省交通運輸廳改革辦公室 周智勇 )
