2018年，各地、各有關(guān)部門堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院各項(xiàng)決策部署，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，按照穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的要求，加快推進(jìn)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為全面建成小康社會(huì)和人民群眾安全便捷出行提供優(yōu)質(zhì)高效的公路交通保障。
一、政策實(shí)施成效
改革開放初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，群眾出行需求日益旺盛，國(guó)內(nèi)外貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，但公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展嚴(yán)重滯后。為破解公路基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約，1984年12月，國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議作出“貸款修路，收費(fèi)還貸”的重大決定，打破了公路建設(shè)單純依靠財(cái)政投資的體制束縛，形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的多元化投融資機(jī)制，對(duì)我國(guó)公路交通的快速發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。
2018年末，全國(guó)公路總里程達(dá)到484.65萬公里，是1984年末的5.2倍。其中，高速公路達(dá)到14.26萬公里，里程規(guī)模居世界第一。公路基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，大幅提高了公路通行能力和運(yùn)輸效率，加快了物流業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。2018年，全國(guó)公路旅客周轉(zhuǎn)量為9279.68億人公里，是1984年的6.9倍；公路貨物周轉(zhuǎn)量為71249.21億噸公里，是1984年的135.1倍。
二、收費(fèi)公路發(fā)展?fàn)顩r
?。ㄒ唬┛傮w情況。
1.里程規(guī)模。
2018年末，全國(guó)收費(fèi)公路里程16.81萬公里，占公路總里程484.65萬公里的3.5%。其中，高速公路13.79萬公里，一級(jí)公路1.96萬公里，二級(jí)公路0.97萬公里，獨(dú)立橋梁及隧道951公里，占比分別為82.0%、11.7%、5.7%和0.6%。
與上年末相比，全國(guó)收費(fèi)公路總里程由163737公里增加到168071公里，凈增4335公里，增長(zhǎng)2.6%。其中，高速公路里程由132638公里增加到137877 公里，凈增5239公里，增長(zhǎng)3.9%；一級(jí)公路由20667公里減少到19592公里，凈減1074公里，下降5.2%；二級(jí)公路里程由9550公里增加到9651公里，凈增101公里，增長(zhǎng)1.1%；獨(dú)立橋梁及隧道里程由883公里增加到951公里，凈增69公里，增長(zhǎng)7.8%。隨著高速公路里程不斷增長(zhǎng)和普通收費(fèi)公路逐步到期取消收費(fèi)，全國(guó)收費(fèi)公路結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。
2.主線收費(fèi)站。
2018年末，全國(guó)收費(fèi)公路共設(shè)主線收費(fèi)站1316個(gè)，其中，高速公路755個(gè)（含省界站261個(gè)），一級(jí)公路354.5個(gè)，二級(jí)公路144個(gè)，獨(dú)立橋梁及隧道62.5個(gè)，占比分別為57.4%、26.9%、10.9%和4.7%。
與上年末相比，全國(guó)收費(fèi)公路主線收費(fèi)站由1338個(gè)減少至1316個(gè)，凈減22個(gè)，下降1.6%。其中，高速公路主線收費(fèi)站由759個(gè)減少至755個(gè)，凈減4個(gè)，下降0.5%；一級(jí)公路收費(fèi)站由373個(gè)減少至354.5個(gè)，凈減少18.5個(gè)，下降5.0%；二級(jí)公路收費(fèi)站由143個(gè)增加至144個(gè)，凈增1個(gè)，增長(zhǎng)0.7%；獨(dú)立橋梁及隧道收費(fèi)站由63.5個(gè)減少至62.5個(gè)，凈減1個(gè)，下降1.6%。
3.建設(shè)投資。
2018年末，全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額88823.5億元，比上年末凈增6479.5億元，增長(zhǎng)7.9%。
?。ㄗⅲ豪塾?jì)建設(shè)投資總額指歷年和當(dāng)年收費(fèi)公路建設(shè)投資額的合計(jì)）
在累計(jì)建設(shè)投資總額中，累計(jì)資本金投入27044.7億元，資本金比例30.4%；累計(jì)債務(wù)性資金投入61788.8億元，債務(wù)性資金比例69.6%。與上年末相比，全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)債務(wù)性資金投入由56729.8億元增加到61778.8億元，凈增5049億元，增長(zhǎng)8.9%。
4.債務(wù)余額。
2018年末，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額56913.6億元，比上年末凈增4070.1億元，增長(zhǎng)7.7%。其中，高速公路53666.2億元，一級(jí)公路2030.5億元，二級(jí)公路113.4 億元，獨(dú)立橋梁及隧道1103.5億元，占比分別為94.3%、3.6%、0.2%和1.9%。
5.收入支出。
?。?）通行費(fèi)收入。
2018年度，全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)總收入5552.4億元。其中，高速公路5168.4億元，一級(jí)公路126.0億元，二級(jí)公路42.3億元，獨(dú)立橋梁及隧道215.7億元，占比分別為93.1%、2.3%、0.8%和3.9%。
全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)總收入比上年凈增422.2億元，增長(zhǎng)8.2%。其中，高速公路凈增415.6 億元，一級(jí)公路凈增1.2 億元，二級(jí)公路凈增0.2億元，獨(dú)立橋梁及隧道凈增5.2億元。
?。?）支出情況。
2018年度，全國(guó)收費(fèi)公路支出總額9621.8 億元。其中，償還債務(wù)本金5066.7億元，償還債務(wù)利息2647.9億元，養(yǎng)護(hù)支出589.3億元，公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出191.4億元，運(yùn)營(yíng)管理支出707.2億元，稅費(fèi)支出377.3億元，其他支出41.9億元，占比分別為52.7%、27.5%、6.1%、2.0%、7.3%、3.9%和0.4%。
全國(guó)收費(fèi)公路支出總額比上年凈增465.1億元，增長(zhǎng)5.1%。其中，償還債務(wù)本金支出凈增113.9億元，增長(zhǎng)2.3%；償還利息支出凈增152.2億元，增長(zhǎng)6.1%；養(yǎng)護(hù)管理支出凈增55.4億元，增長(zhǎng)10.4%；公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出凈增37.7億元，增長(zhǎng)24.5%；運(yùn)營(yíng)管理支出凈增79.5億元，增長(zhǎng)12.7%；稅費(fèi)支出凈增17.4億元，增長(zhǎng)4.8%；其他支出凈增9.0億元，增長(zhǎng)27.3%。
?。?）收支對(duì)比。
2018年度，全國(guó)收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果為-4069.4億元，比上年增加42.9億元，增長(zhǎng)1.1%。但收支缺口仍然巨大。2010年至2018年度，收支平衡結(jié)果依次為：32.5億元、-323.3億元、-565.7億元、-660.5億元、-1571.1億元、-3187.3億元、-4143.3億元、-4026.5億元和-4069.4億元。
?。ǘ┱€貸公路。
1.里程規(guī)模。
2018年末，全國(guó)政府還貸公路里程9.33萬公里，占全國(guó)收費(fèi)公路里程的55.5%。其中，政府還貸高速公路7.26萬公里，一級(jí)公路1.51萬公里，二級(jí)公路0.53萬公里，獨(dú)立橋梁及隧道203公里，占比分別為77.8%、16.2%、5.7%和0.2%。政府還貸高速公路占收費(fèi)高速公路里程的52.6%。
與上年末相比，政府還貸公路總里程由90980公里增加到93257公里，增加2277公里，增長(zhǎng)2.5%。其中，高速公路里程由69744公里增加到72578 公里，凈增2834 公里，增長(zhǎng)4.1%；一級(jí)公路里程由16083公里減少到15132 公里，凈減951公里，下降5.9%；二級(jí)公路里程由4996公里增加到5345 公里，凈增348公里，增長(zhǎng)7.0%；獨(dú)立橋梁及隧道里程由156公里增加到203公里，凈增46公里，增長(zhǎng)29.8%。
2.建設(shè)投資。
2018年末，政府還貸公路累計(jì)建設(shè)投資44870.5 億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的50.5%。其中政府還貸高速公路累計(jì)建設(shè)投資40626.2 億元，一級(jí)公路3010.1 億元，二級(jí)公路306.9億元，獨(dú)立橋梁及隧道927.4億元,占比分別為90.5%、6.7%、0.7%和2.1%。
與上年末相比，政府還貸公路累計(jì)建設(shè)投資總額由41487.4億元增加到44870.5 億元，凈增3383.1 億元，增長(zhǎng)8.2%。其中，政府還貸高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額由37993.4億元增加到40626.2 億元，凈增2632.8 億元，增長(zhǎng)6.9%。
2018年末，政府還貸公路累計(jì)建設(shè)投資中，累計(jì)資本金投入12922.5億元，資本金比例28.8%；累計(jì)債務(wù)性資金投入31948.0億元，債務(wù)性資金比例71.2%。
3.債務(wù)余額。
2018年末，政府還貸公路債務(wù)余額30536.1億元，占全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額的53.7%。其中，政府還貸高速公路債務(wù)余額28420.3億元，一級(jí)公路1635.0億元，二級(jí)公路58.8億元，獨(dú)立橋梁及隧道422.1億元，占比分別為93.1%、5.4%、0.2%和1.4%。
與上年末相比，政府還貸公路債務(wù)余額由28279.8億元增加到30536.1 億元，凈增 2256.4 億元，增長(zhǎng)8.0%。其中，政府還貸高速公路債務(wù)余額由26462.5 億元增加到28420.3 億元，凈增1957.8 億元，增長(zhǎng)7.4%。
4.收入支出。
?。?）通行費(fèi)收入。
2018年度，政府還貸公路通行費(fèi)收入2142.3億元，占收費(fèi)公路通行費(fèi)收入總額的38.6%。其中，政府還貸高速公路通行費(fèi)收入2016.0億元，一級(jí)公路78.1 億元，二級(jí)公路16.8億元，獨(dú)立橋梁及隧道31.4億元，占比分別為94.1%、3.6%、0.8%和1.5%。
與上年相比，全國(guó)政府還貸公路車輛通行費(fèi)總收入由2004.4億元增加到2142.3 億元，凈增137.8 億元，增長(zhǎng)6.9%。其中，高速公路由1876.3億元增加到2016.0 億元，凈增139.6 億元，增長(zhǎng)7.4%；一級(jí)公路由79.9億元減少到78.1 億元，凈減1.8億元，下降2.2%；二級(jí)公路由15.1億元增加到16.8 億元，凈增1.8億元，增長(zhǎng)11.8%；獨(dú)立橋梁及隧道由33.2億元減少到31.4億元，凈減1.8億元，下降5.4%。
?。?）支出情況。
2018年度，政府還貸公路支出總額為4160.7 億元，占收費(fèi)公路支出總額的43.2%。其中償還債務(wù)本金2012.3億元，償還債務(wù)利息1452.2億元，養(yǎng)護(hù)支出286.1億元，公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出26.8億元，運(yùn)營(yíng)管理支出314.4億元，稅費(fèi)支出65.4億元，其他支出3.6億元，占比分別為48.4%、34.9%、6.9%、0.6%、7.6%、1.6%和0.1%。
與上年相比，全國(guó)政府還貸公路支出總額由3961.2億元增加至4160.7 億元，凈增199.5 億元，增長(zhǎng)5.0%。其中，償還債務(wù)本金支出凈增 88.4 億元，增長(zhǎng)4.6%；償還債務(wù)利息支出凈增57.7 億元，增長(zhǎng)4.1%；養(yǎng)護(hù)支出凈增7.5 億元，增長(zhǎng)2.7%；公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出凈減0.3億元，下降1.2%;運(yùn)營(yíng)管理支出凈增40.1 億元，增長(zhǎng)14.6%；稅費(fèi)支出凈增4.4億元，增長(zhǎng)7.3%；其他支出凈增1.7億元，增長(zhǎng)96.3%。
（3）收支對(duì)比。
2018年度，政府還貸公路收支平衡結(jié)果為-2018.5 億元。其中，政府還貸高速公路收支缺口1854.1億元，一級(jí)公路收支缺口147.8億元，二級(jí)公路收支盈余2.3億元，獨(dú)立橋梁及隧道收支缺口18.8億元。
與2010年至2017年度（收支平衡結(jié)果依次為：-137.7億元、-209.0億元、-506.3億元、-559.5億元、-1293.7億元、-1766.5億元、-2150.6億元和-1956.8億元）相比，收支缺口近三年趨于平穩(wěn)，較上年略有擴(kuò)大。
?。ㄈ┙?jīng)營(yíng)性公路。
1.里程規(guī)模。
2018年末，全國(guó)經(jīng)營(yíng)性公路里程7.48萬公里，占全國(guó)收費(fèi)公路里程的44.5%。其中，經(jīng)營(yíng)性高速公路6.53萬公里，一級(jí)公路0.45萬公里，二級(jí)公路0.43萬公里，獨(dú)立橋梁及隧道749公里，分別占經(jīng)營(yíng)性公路里程的87.3%、6.0%、5.8%和1.0%。經(jīng)營(yíng)性高速公路占收費(fèi)高速公路里程的47.4%。
與上年末相比，經(jīng)營(yíng)性公路總里程由72757公里增加到74814 公里，凈增2057公里，增長(zhǎng)2.8%。其中，高速公路里程由62893公里增加到65299 公里，凈增2406 公里，增長(zhǎng)3.8%；一級(jí)公路里程由4583公里減少到4460 公里，凈減123公里，下降2.7%；二級(jí)公路里程由4553公里減少到4307 公里，凈減247公里，下降5.4%；獨(dú)立橋梁及隧道里程由727公里增加到749公里，凈增22公里，增長(zhǎng)3.0%。
2.建設(shè)投資。
2018年末，經(jīng)營(yíng)性公路累計(jì)建設(shè)投資43953.0億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的49.5%。其中經(jīng)營(yíng)性高速公路累計(jì)建設(shè)投資41443.3億元，一級(jí)公路860.3億元，二級(jí)公路192.3億元，獨(dú)立橋梁及隧道1457.1億元,占比分別為94.3%、2.0%、0.4%和3.3%。
與上年末相比，經(jīng)營(yíng)性公路累計(jì)建設(shè)投資總額由40856.5億元增加到43953.0億元，凈增3096.5 億元，增長(zhǎng)7.6%。其中，經(jīng)營(yíng)性高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額由38342.4億元增加到41443.3 億元，凈增3100.9 億元，增長(zhǎng)8.1%。
經(jīng)營(yíng)性公路累計(jì)建設(shè)投資總額中，累計(jì)資本金投入14122.2億元，資本金比例32.1%，累計(jì)債務(wù)性資金投入29830.8億元，債務(wù)性資金比例67.9%。
3.債務(wù)余額。
2018年末，經(jīng)營(yíng)性公路債務(wù)余額26377.5億元，占收費(fèi)公路債務(wù)余額的46.3%。其中，經(jīng)營(yíng)性高速公路債務(wù)余額25245.9億元，一級(jí)公路395.5億元，二級(jí)公路54.6億元，獨(dú)立橋梁及隧道681.5億元，占比分別為95.7%、1.5%、0.2%和2.6%。
與上年末相比，經(jīng)營(yíng)性公路債務(wù)余額由24563.7億元增加到26377.5 億元，凈增1813.8 億元，增長(zhǎng)7.4%。其中，經(jīng)營(yíng)性高速公路債務(wù)余額由23404.8 億元增加到25245.9 億元，凈增 1841.0 億元，增長(zhǎng)7.9%。
4.收入支出。
?。?）通行費(fèi)收入。
2018年度，經(jīng)營(yíng)性公路通行費(fèi)收入3410.1億元，占收費(fèi)公路通行費(fèi)收入總額的61.4%。其中，經(jīng)營(yíng)性高速公路通行費(fèi)收入3152.4億元，一級(jí)公路48.0億元，二級(jí)公路25.4億元，獨(dú)立橋梁及隧道184.3億元，分別占經(jīng)營(yíng)性公路通行費(fèi)收入的92.4%、1.4%、0.7%和5.4%。
與上年相比，經(jīng)營(yíng)性公路車輛通行費(fèi)總收入由3125.8億元增加到3410.1億元，凈增284.4 億元，增長(zhǎng)9.1%。其中，高速公路由2876.4億元增加到3152.4 億元，凈增276.0 億元，增長(zhǎng)9.6%；一級(jí)公路由45.0億元增加到48.0 億元，凈增3.0億元，增長(zhǎng)6.6%；二級(jí)公路由27.0億元減少到25.4 億元，凈減1.6億元，下降5.9%；獨(dú)立橋梁及隧道由177.3億元增加到184.3 億元，凈增7.0億元，增長(zhǎng)3.9%。
?。?）支出情況。
2018年度，經(jīng)營(yíng)性公路支出總額為5461.1 億元，占收費(fèi)公路支出總額的56.8%。其中，償還債務(wù)本金支出3054.4億元，償還債務(wù)利息支出1195.7億元，養(yǎng)護(hù)支出303.2億元，公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出164.7億元，運(yùn)營(yíng)管理支出392.7億元，稅費(fèi)支出312.0億元，其他支出38.3億元，分別占經(jīng)營(yíng)性公路支出總額的55.9%、21.9%、5.6%、3.0%、7.2%、5.7%和0.7%。
與上年相比，經(jīng)營(yíng)性公路支出總額凈增265.6 億元，增長(zhǎng)5.1%。其中，償還債務(wù)本金支出凈增25.6 億元，增長(zhǎng)0.8%；償還債務(wù)利息支出凈增94.5 億元，增長(zhǎng)8.6%；養(yǎng)護(hù)支出凈增47.9 億元，增長(zhǎng)18.8%；公路及附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出凈增38.0 億元，增長(zhǎng)30.0%；運(yùn)營(yíng)管理支出凈增39.4 億元，增長(zhǎng)11.2%；稅費(fèi)支出凈增13.0 億元，增長(zhǎng)4.3%；其他支出凈增7.2 億元，增長(zhǎng)23.3%。
（3）收支對(duì)比。
2018年度，全國(guó)經(jīng)營(yíng)性公路收支平衡結(jié)果為-2050.9億元。其中，經(jīng)營(yíng)性高速公路收支缺口2003.2億元，一級(jí)公路收支缺口17.3億元，二級(jí)公路收支缺口1.8億元，獨(dú)立橋梁及隧道收支缺口28.7億元。
與2010年至2017年度（收支平衡結(jié)果依次為：170.2億元、-114.4億元、-59.4億元、-101.1億元、-277.4億元、-1420.8億元、-1992.7億元和-2069.7億元）相比，收支缺口近三年趨于平穩(wěn)，較上年略有縮小。
（四）通行費(fèi)減免情況
2018年度，全國(guó)收費(fèi)公路共減免車輛通行費(fèi)917.8億元，占2018年度應(yīng)收通行費(fèi)總額的14.2%。其中，“綠色通道”（鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛）減免345.0億元，重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行減免307.9億元，其他政策性減免264.9億元，占比分別為37.6%、33.6%和28.9%。
2018年度，全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)減免額比上年增加96.1億元，增長(zhǎng)11.7%。其中，“綠色通道”（鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛）減免增加5.2億元，增長(zhǎng)1.5%；重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行減免增加16.7億元，增長(zhǎng)5.7%；其他政策性減免增加74.2億元，增長(zhǎng)38.9%。
三、重要變化解讀
?。ㄒ唬┗菝翊胧┝Χ瘸掷m(xù)加大。
2018年，交通運(yùn)輸行業(yè)深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的決策部署，進(jìn)一步加大惠民措施力度，促進(jìn)物流業(yè)“降本增效”。全國(guó)收費(fèi)公路共減免車輛通行費(fèi)917.8億元，比上年增加96.1億元，增長(zhǎng)11.7%，年通行費(fèi)減免額占應(yīng)收通行費(fèi)總額的14.2%。
在繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸“綠色通道”政策、重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)等惠民政策的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地優(yōu)化和實(shí)施貨車通行費(fèi)優(yōu)惠政策，推進(jìn)高速公路差異化收費(fèi)，為降低鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通成本、降低物流業(yè)成本、實(shí)惠人民群眾出行做出了重要貢獻(xiàn)。
?。ǘ﹤鶆?wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。
2018年，全國(guó)收費(fèi)公路新增項(xiàng)目中75%以上為高速公路項(xiàng)目。由于新增高速公路造價(jià)遠(yuǎn)高于到期及取消收費(fèi)的一、二級(jí)公路，導(dǎo)致收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額和舉借債務(wù)本金規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額比上年末凈增6479.5億元，增長(zhǎng)7.9%，其中，舉借銀行貸款本金和其他債務(wù)本金凈增5049億元，增長(zhǎng)了8.9%。
受高速公路里程增加和投資總額擴(kuò)大的影響，收費(fèi)公路債務(wù)余額持續(xù)上升，較上年末凈增4070.1億元。其中，高速公路凈增3798.8 億元，一級(jí)公路凈增84.3 億元，二級(jí)公路凈減22.4億元，獨(dú)立橋梁及隧道凈增209.5 億元。新增債務(wù)余額主要是新通車收費(fèi)公路舉借的銀行貸款和其他債務(wù)本金，以及存量收費(fèi)公路為養(yǎng)護(hù)工程、改擴(kuò)建工程、運(yùn)營(yíng)管理等支出舉借的新債。
?。ㄈ┦罩笨谮呌谄椒€(wěn)。
2018年度全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收支缺口為4069.4億元，比上年增加42.9億元，增長(zhǎng)1.1%。近三年全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收支缺口分別為4143.3億元、4026.5億元和4069.4億元，從2011年以來的持續(xù)擴(kuò)大逐漸趨于平穩(wěn)，總規(guī)模仍然較大。
