中標玉林至茂名一級公路茂名段改建工程項目（下稱“玉茂一級公路”）兩年半以后，中核工建設集團第四工程局（下稱“中核工四局”）面臨著公路項目“開工難”的局面。

　　“我們完成了自己應完成的項目前期和開工準備工作，履行了PPP項目下的全部責任和義務，但至今未能開工建設。”中核工四局局長譚雄中表示。

　　按規(guī)劃，玉茂一級公路建成后將成為茂名市管轄的粵西縣級市化州市的南北主要交通大動脈，是粵西地區(qū)出省至廣西的主要通道，屬于廣東省重點項目，全長79.343公里，其中主線長78.138公里，新塘支線長1.025公里，項目估算總投資41.78億元，采用PPP融資模式建設。

　　資料顯示，目前，由于化州市地形狹長，南北相距120公里，現(xiàn)行的省道S285線雙向兩車道，公路等級低，難以適應日益增長的交通需求，且橫穿沿線的林塵、江湖、合江、平定等圩鎮(zhèn)中心街區(qū)，交通擁堵現(xiàn)象日益嚴重，從化北到化南要2個小時以上車程，嚴重影響沿線群眾特別是化北片區(qū)群眾出行。

　　當?shù)孛襟w稱，玉茂一級公路建成后，化北到化南的車程縮短至1小時，化州南北有望實現(xiàn)一小時生活圈。

　　2020年3月，廣東省發(fā)展改革委發(fā)布《廣東省發(fā)展改革委關于下達廣東省2020年重點建設項目計劃的通知》，該項目入選2020年廣東省重點建設項目計劃。

　　譚雄中說，自2018年項目中標之后，中核工四局已陸續(xù)按PPP項目合同條例向廣東省茂名市化州市政府支付征地拆遷款5.2億元，項目各方的合作也比較順利。然而，2020年5月，項目甲方——化州市交通運輸局卻突然提出“分期、分段、降級”、縮小投資規(guī)模等要求，且并未提供項目用地，致使項目遲遲未能開工。

　　譚雄中告訴《中國經(jīng)濟周刊》，從中標開始，中核工四局就陸續(xù)投入，到現(xiàn)在，每推遲一個月，公司就要多承擔800多萬元的成本，“我們的成本耗不起”。

　　作為廣東省重點建設項目，而且是當?shù)氐拿裆こ?，為何會出現(xiàn)這種情況？這條公路何時能夠開工呢？

　　中標兩年半，投資近42億元民生項目突變

　　2018年6月，由中核工四局（項目合同占比78.98%）、廣東長城智慧城市信息科技有限公司（項目合同占比10%）、廣東天立方建設有限公司（項目合同占比0.01%）和廣東省交通規(guī)劃設計研究院股份有限公司（項目合同占比0.01%）四家企業(yè)組成的社會資本聯(lián)合體，通過廣東省政府采購網(wǎng)公開競價，拿下了玉林至茂名一級公路茂名段改建工程項目，項目預算約為41.78億元（建設期三年，運營期15年）。

　　2018年12月29日，在完成項目立項工作、勘察設計工作后，化州市城鄉(xiāng)投資有限公司（項目占比10%）作為政府投資方代表，與上述四家企業(yè)簽訂了PPP主體合同。天眼查APP顯示，五方于2018年11月成立廣東中達恒城建設有限公司（下稱“廣東中達恒城”），注冊資本5000萬元。

　　化州市交通運輸局與廣東中達恒城簽訂的合同書顯示，廣東中達恒城是社會資本方與化州市城鄉(xiāng)基礎設施投資有限公司為實施本項目投資、融資，勘察設計、建設、管理、運營維護、移交而依法設立的企業(yè)法人。

　　在公共交通項目領域，通過PPP（Public—Private—Partnership）模式進行合作的方式并不罕見，通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　“2018年10月至2020年4月，公司自籌資金1億多元，用于項目前期和開工準備工作。”譚雄中表示，2019年12月5日，廣東中達恒城與農(nóng)發(fā)行簽訂了33.58億元的貸款合同，其中的7.4億元貸款已經(jīng)到賬，并且于2018年12月、2019年6月和2020年上半年陸續(xù)向相關鎮(zhèn)政府支付5.2億元征地拆遷款，保證項目開工需要。

　　中核工四局華南分局副總經(jīng)理郭迎軍告訴《中國經(jīng)濟周刊》，今年5月以前，項目一直進展順利。2018年9月，為了配合化州要求，廣東中達恒城在沒有正式動工的情況下，只有一份中標通知書的時候，就拉來設備、物料，組織人力，開展前期工作，在鑒江上搭建了一座便橋，現(xiàn)場做茂名市縣域發(fā)展交流會交通項目匯報。

　　郭迎軍介紹，今年3月新冠肺炎疫情期間，化州市還下文催促廣東中達恒城趕緊復工復產(chǎn)。

　　譚雄中說，以前，化州政府各部門對這個民生工程態(tài)度相當積極，大家都盼著項目早點開工，但是，從4月開始，事情突然有了變化。

　　2020年5月15日，化州市政府的一次會議提出玉茂一級公路項目“分期、分段、降級”的要求，第一期分為5段，第二期分為4段，共九段，并將第1段13.5公里和第4段8公里路段由原先的一級公路標準降級為二級公路標準。

　　廣東中達恒城不接受這一調(diào)整。

　　譚雄中認為，第一，這是廣東省重點工程，怎么能想改就改；第二，項目是按一級標準立項，是財政部入庫的PPP項目，也是按一級公路項目去銀行貸款，今后各方面也要按照這個標準去驗收核查，如果降低標準，“沒辦法通過驗收”，分期、分段、降級，從設計到施工都要做出很大的改變，會大量增加項目的工程量，拉長項目完工周期，銀行貸款還款壓力更大。

　　雙方開始拉鋸。郭迎軍說，從5月到11月底，雙方反復溝通，但沒有達成一致。在籌備工地上，郭迎軍說，“光是買來堆在場地里的河砂就值6000多萬元，兩年前修的便橋風吹雨打，現(xiàn)在都銹成這樣了。”

　　在鑒江邊的項目籌建工地上，《中國經(jīng)濟周刊》記者看到，推土機、挖掘機等設備閑置，還有一些鐵構件也已銹跡斑斑。

　　在項目工地上，中核工四局的推土機、挖掘機等設備閑置，還有一些鐵構件也已銹跡斑斑?！吨袊?jīng)濟周刊》記者 李永華 攝

　　前期評估該項目在“在化州市財政承受能力范圍內(nèi)”，如今政府卻提“財政困難”

　　從此前順利推進甚至要求快速復工復產(chǎn)，到按下暫停鍵，化州市對項目的態(tài)度何以出現(xiàn)180度大轉變？化州市今年5月提出“分期、分段、降級”的調(diào)整方案，給出的第一個理由是“財政困難”。

　　公路建設往往面臨著高昂的造價成本與較長的回報周期，業(yè)內(nèi)對于高速公路具有“一公里，造價一億元”的說法。

　　一級公路在公路等級排名中僅次于“高速公路”。玉茂一級公路建設里程合計長度79.47km，投資42.78億元，平均每公里的造價成本達到近5000萬元。

　　郭迎軍說，在業(yè)內(nèi)，不到5000萬元/公里的造價已經(jīng)偏低。

　　2019年7月26日，化州市人大常委會審議通過關于玉林至茂名一級公路茂名段項目費用的議案。

　　該文件顯示，玉林至茂名一級公路茂名段項目是一項增強廣東與廣西兩省（自治區(qū)）的有效交通連接，改善粵西地區(qū)交通環(huán)境，著力解決化北、化中群眾出行難問題的民生工程。

　　這份文件也提到了政府承擔的項目成本問題：按照PPP合同，玉茂一級公路茂名段項目在3年建設期內(nèi)需支付貸款利息；建成后將分15年（按6%為回報率支付服務費和運營費）回購，在PPP合作期18年內(nèi)，需要財政支出服務費合計67.4億元，15年運營期內(nèi)年均財政支出服務費4.49億元。

　　在2020年5月15日召開的《關于玉林至茂名一級公路茂名段改建工程建設分期分段實施有關事項》工作會議上，化州市政府相關人員提出，化州政府財力受限，總體規(guī)劃分期分段、部分路段利用舊路裁彎取直按照二級公路建設，也是按整體經(jīng)濟實力來實施的，這樣可以減少投資總額。

　　化州市一位領導認為，化州財政壓力大，財政支出首先要“三保”（?；久裆?、保工資、保運轉），每個月光是工資支出就要2.6億元。

　　對于化州市的上述說法，中核工四局與廣東中達恒城并不認可。

　　譚雄中說，作為省重點工程，玉茂一級公路項目在前期做過財政承受能力評估，也經(jīng)化州人大批準列入中長期財政預算，化州政府直到今年開工前夕才突然提出因財政困難而要調(diào)整方案。

　　根據(jù)該項目《財政承受能力論證》預測，化州市2017年至2026年一般公共預算支出年增長率為13.0%，2027年至2035年化州市一般公共預算支出年增長率為10.0%，同時參考財政部PPP項目管理庫數(shù)據(jù)，本項目合作期內(nèi)，化州市PPP項目的財政總支出占一般公共預算支出的比例在0.95%-6.54%范圍內(nèi)，不超過10%。

　　據(jù)評估，從2021年開始，化州市財政每年為該項目的支出為4.5億元左右，以2022年為例，化州市2022年度一般公共預算支出預測數(shù)據(jù)是110.5億元，該項目PPP支出是4.48億元。

　　2017年12月17日，化州市財政局的文件指出，該項目在“在化州市財政承受能力范圍內(nèi)”。

　　郭迎軍還提出，玉茂公路經(jīng)過8個鎮(zhèn)，一旦修通，不僅可以提升周邊土地價值，給化州帶來財政增收途徑；而且，玉茂公路經(jīng)過的合江鎮(zhèn)是化州市副中心，拉通公路后有利于合江鎮(zhèn)及沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。“現(xiàn)在6個點的銀行融資，已經(jīng)非常低了，長期來看還款壓力并不大。”

　　占用永久基本農(nóng)田217畝，是解不開的死結嗎？

　　化州提出玉茂一級公路調(diào)整方案的另一個理由是，該項目占用217畝基本農(nóng)田，因此不能辦理用地手續(xù)。

　　該項目啟動之初，并沒有發(fā)現(xiàn)占用基本農(nóng)田的問題。

　　2017年12月7日，茂名市國土資源局對化州市國土資源局的項目用地預審文件指出，玉茂公路項目用地總面積422.8460公頃，其中農(nóng)用地364.0731公頃（耕地161.8210公頃，不涉及基本農(nóng)田)，建設用地52.117公頃，未利用地6.6546公頃，在初步設計階段，要從嚴控制建設規(guī)，節(jié)約集約利用土地。

　　該文件明確“不涉及基本農(nóng)田”。但是，2020年2月21日，化州市交通運輸局要求廣東中達恒城復工復產(chǎn)時稱，“由于項目線路壓占永久基本農(nóng)田，需優(yōu)化線路設計，避開永久基本農(nóng)田后，項目才能推進用地報批工作，為此，請貴公司盡快與設計單位溝通，開展線路優(yōu)化設計工作。”

　　4月27日，化州市交通運輸局致函廣東中達恒城稱，“我局根據(jù)貴公司提供的征地紅線圖在辦理玉茂一級公路項目用地報批組卷資料過程中，發(fā)現(xiàn)該項目除麗崗至城區(qū)先行段外其他路段用地涉及76個點占用永久基本農(nóng)田217.35畝(含國家農(nóng)業(yè)綜合用地13.35畝)，其中有15個點處在線路中間，其余處在線路兩側。國家自然資源部《關于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設項目用地預審的通知》(自然資規(guī)[2018]3號)明確項目如果涉及占用永久基本農(nóng)田辦理不了用地報批。由于貴公司提供的征地紅線圖線路壓占永久基本農(nóng)田導致該項目用地報批工作無法推進。如果實施項目工程施工，將造成違法用地，因此，貴公司需盡快優(yōu)化原線路設計，線路避開永久基本農(nóng)田。在未取得項目合法用地手續(xù)前，請貴公司不要進場實施項目工作。”

　　關于占用永久基本農(nóng)田的前后變化，廣東中達恒城給出的解釋是，“定線”時雖然貫徹節(jié)約、環(huán)保合理理念，但由于本項目新建路線較長，技水等級高，受沿線障礙物影響大的特點（石化輸油管,城鎮(zhèn)建筑物等），路線不可免地占用一部份農(nóng)地。

　　郭迎軍說，當初做初步設計時，測算不是非常精細，后來定線測繪時發(fā)現(xiàn)有217畝永久基本農(nóng)田，這在78公里長的四車道公路上并不多，如果調(diào)整線路設計，就要增加5個多億元的預算成本。

　　郭迎軍還強調(diào)，按照責任劃分，土地報批手續(xù)和征地拆遷的工作由化州市政府完成，但為了推動項目盡快動工，廣東中達恒城也在想辦法。

　　4月28日，廣東中達恒城給化州市交通局的報告中提出的解決方案是，“玉林至茂名一級公路茂名段改建工程，全長78.343公里，用地近七千畝，所需1700畝水田指標若通過水田交易平臺購買，化州市財政預計需支付超過6億元，將對化州市財政造成巨大壓力。經(jīng)本公司科學調(diào)研，擬自籌資金，在項目沿線選擇合適的土地進行墾造水田，解決玉茂一級公路所需水田指標問題。經(jīng)初步統(tǒng)計墾造水田5000畝，其中1700畝用于解決玉茂級公路所需水田指標，另外3300畝用于平衡5000畝的成本，優(yōu)先按國家保底限價滿足化州本市基本項目使用。”

　　郭迎軍表示，公司正在全力推動占補平衡方案，解決水田指標和項目壓占基本農(nóng)田問題，玉茂一級公路沿線有10212畝土地可以改造，第一批5000畝已經(jīng)化州市政府批準，后期還有5000畝土地可以改造成高標準農(nóng)田。

　　譚雄中認為，玉茂一級公路茂名段項目的采用路線是由專家論證的，且用地預審、初步設計均通過政府批準，政府完全可以采用補劃、調(diào)規(guī)、占補平衡等辦法解決，而不是一直拖延下去。

　　他介紹，按國家規(guī)定，永久基本農(nóng)田不能減少，但可以補充，三年一調(diào)規(guī)，2020年正是廣東省調(diào)規(guī)年，可以將項目占用的永久基本農(nóng)田申請從紅線內(nèi)調(diào)整到紅線外，保證永久基本農(nóng)田面積不減少。

　　但化州市方面對中達恒城提出的上述解決方案并未積極回應。

　　2020年10月20日，化州市交通局通知廣東中達恒城，因“設計單位認為所設計的線路較為合理，不宜調(diào)整，因而導致了占用永久基本農(nóng)田無法避讓。由于這個問題無法解決，致使項目用地報批無法進行，直接影響該項目的征地拆遷工作無法推進為此，現(xiàn)將2020年6月20日劃撥到我部的2億元退回給公司，并請貴公司及時退還給農(nóng)發(fā)行化州支行，待解決用地批問題后再予以劃撥。”

　　“項目從基建程序上經(jīng)茂名市批準立項，初步設計概算經(jīng)茂名市財審中心批復，證明其在投融資模式上是‘物有所值’的，而且也進了省庫和國家?guī)?，前期工作也基本完善了?rdquo;譚雄中表示，在這樣的情況下，政府單方面提出降低建設標準和縮小投資規(guī)模，是不符合契約精神的。

　　“項目拖得越久，我們各方蒙受的直接經(jīng)濟損失就越大。”譚雄中表示，撇開前期投資不談，每個月的貸款利息就要花去近600萬元，這些成本最終都是化州市財政要承擔的，項目拖著也是化州財政的損失，而且，玉茂一級公路是廣東省重點建設項目必須要推動，盡快動工才符合化州政府和企業(yè)的共同利益。

　　《中國經(jīng)濟周刊》記者 李永華 鄧雅蔓 │ 廣東化州 報道