解讀《公路安全保護(hù)條例》
2015-02-24
注：為更好地宣傳和貫徹《公路安全保護(hù)條例》精神，現(xiàn)將交通運(yùn)輸部公路局局長(zhǎng)李華對(duì)《條例》的解讀予以發(fā)布，以供學(xué)習(xí)參考。
2011年3月7日，國(guó)務(wù)院第593號(hào)令頒布了《公路安全保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），并將于2011年7月1日起施行?！稐l例》的頒布施行，在我國(guó)公路發(fā)展史上具有里程碑意義，標(biāo)志著我國(guó)公路安全保護(hù)工作邁上規(guī)范化、制度化、法制化的新臺(tái)階。
一、制定《條例》的基本原則
（一）立足全面保護(hù)。從保護(hù)主體看，《條例》不僅明確了交通運(yùn)輸主管部門(mén)和公路管理機(jī)構(gòu)的保護(hù)職責(zé)，而且還動(dòng)員各級(jí)政府、各相關(guān)職能部門(mén)以及社會(huì)公眾等各方力量廣泛參與公路安全保護(hù)工作。從保護(hù)對(duì)象看，既明確了公路、橋梁、隧道、渡口、公路附屬設(shè)施等公路主體線路的保護(hù)，又加強(qiáng)了對(duì)公路用地、建筑控制區(qū)、集鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)、橋梁采砂區(qū)、橋隧爆破區(qū)等立體空間的管理。
（二）重點(diǎn)強(qiáng)化治超。違法超限運(yùn)輸危害極大，是最為嚴(yán)重的公路“殺手”。為此，《條例》將建立超限治理長(zhǎng)效機(jī)制作為重中之重，從管理手段上強(qiáng)化超限治理措施，在管理環(huán)節(jié)和管理力量上突出了綜合治理，從車(chē)輛的生產(chǎn)、改裝、注冊(cè)登記、貨運(yùn)裝載、站點(diǎn)檢測(cè)、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)入手，對(duì)超限治理作了詳細(xì)規(guī)定。
（三）堅(jiān)持依法行政。堅(jiān)持依法行政是依法治國(guó)的必然要求，是建設(shè)法治政府的核心所在。《條例》嚴(yán)格遵循國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要確定的基本原則和要求，不僅明確了公路管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，賦予了必要的執(zhí)法手段，又規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公路執(zhí)法的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有利于建立“層次清晰、事權(quán)明確、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的地方公路管理體制，進(jìn)一步促進(jìn)公路管理機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變。
（四）突出服務(wù)便民。維護(hù)公路的完好、安全、暢通是政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)及其公路管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，做好公路安全保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和最終目的是為廣大人民群眾提供方便、快捷、安全的出行條件。因此，《條例》始終堅(jiān)持以執(zhí)政為民、服務(wù)群眾為指導(dǎo)思想，不斷強(qiáng)化公共服務(wù)職能，充分體現(xiàn)了以人為本的思想和宗旨。如，明確了公路管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門(mén)對(duì)公路養(yǎng)護(hù)工程的及時(shí)公告和保暢義務(wù)，防止施工區(qū)域路段堵塞；建立了跨省大件運(yùn)輸聯(lián)合審批機(jī)制，提高行政許可效率；加強(qiáng)路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)，通過(guò)多種形式向社會(huì)發(fā)布公路出行信息等。
二、《條例》的主要思路
《條例》共6章77條，各章分別是總則、公路線路、公路通行、公路養(yǎng)護(hù)、法律責(zé)任、附則?？傮w內(nèi)容貫穿了公路安全保護(hù)這一主線，通過(guò)對(duì)公路進(jìn)行靜態(tài)保護(hù)和動(dòng)態(tài)保護(hù)相結(jié)合，通過(guò)加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)管理和提升公路應(yīng)急處置能力，全面保障公路的完好、安全和暢通。具體來(lái)講，就是以《公路法》為主要依據(jù)，以保護(hù)公路設(shè)施、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、規(guī)范執(zhí)法行為、改善公路服務(wù)水平為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步明確有關(guān)部門(mén)、單位、個(gè)人等在公路安全保護(hù)工作中的職責(zé)和義務(wù)；適應(yīng)實(shí)際工作需求，細(xì)化《公路法》部分條款的內(nèi)容，對(duì)非法占用、挖掘、穿跨越、損壞、破壞公路設(shè)施的行為和處罰措施作出具體規(guī)定；總結(jié)集中治超經(jīng)驗(yàn)，著力健全治超長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)車(chē)輛生產(chǎn)、銷(xiāo)售、注冊(cè)以及貨運(yùn)場(chǎng)站裝載等環(huán)節(jié)的源頭監(jiān)管；加大公路保護(hù)力度，強(qiáng)化執(zhí)法手段和措施，對(duì)各種違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行明確；強(qiáng)化公共服務(wù)職能，加強(qiáng)公路交通網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)能力建設(shè)的規(guī)定。
三、《條例》的主要制度
（一）關(guān)于車(chē)輛超限治理制度。作為車(chē)輛超限治理的一項(xiàng)重要措施，《條例》首次以行政法規(guī)的形式在源頭治理方面加強(qiáng)了監(jiān)管，包括強(qiáng)化車(chē)輛生產(chǎn)、銷(xiāo)售、登記以及貨運(yùn)場(chǎng)站裝載等環(huán)節(jié)的源頭管理，明確了相關(guān)主體的責(zé)任或義務(wù)，確保源頭治理的效果。同時(shí)，加強(qiáng)了路面監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，對(duì)固定超限檢測(cè)站點(diǎn)建設(shè)和管理等作了進(jìn)一步的明確，并加大了對(duì)車(chē)輛超限的責(zé)任追究力度?？偟膩?lái)說(shuō)，《條例》通過(guò)一系列規(guī)定對(duì)近年來(lái)超限治理的有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了鞏固，力求治超制度環(huán)環(huán)相扣，取得長(zhǎng)效，為進(jìn)一步開(kāi)展車(chē)輛超限治理提供了牢固的法制基矗
（二）關(guān)于行政許可制度。行政許可是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前監(jiān)督管理的一種有效手段，在行政管理中發(fā)揮了重要作用?！稐l例》針對(duì)影響公路完好、安全和暢通的情況并結(jié)合《公路法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)修建鐵路、機(jī)嘗供電、通信、水利等建設(shè)工程需要占用、挖掘、跨越、穿越公路設(shè)施的涉路施工活動(dòng)，不可解體的超限物品運(yùn)輸活動(dòng)，護(hù)路林更新采伐等方面規(guī)定了行政許可制度。同時(shí)結(jié)合實(shí)際情況，創(chuàng)新了行政許可的方式。比如，加強(qiáng)了涉路行為行政許可的“前、中、后”三個(gè)環(huán)節(jié)管理，一是要求建設(shè)單位在提交涉路施工許可申請(qǐng)前對(duì)涉路施工行為進(jìn)行安全評(píng)價(jià)，二是要求涉路工程設(shè)施必須經(jīng)過(guò)許可機(jī)關(guān)驗(yàn)收方可投入使用，三是明確了涉路工程設(shè)施建成后的維護(hù)和管理責(zé)任。再如，為解決近年來(lái)各地反映跨省大件運(yùn)輸中存在不便民的問(wèn)題，《條例》建立了跨省大件運(yùn)輸聯(lián)合審批機(jī)制，即由起運(yùn)地省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)受理并協(xié)調(diào)沿線各省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)聯(lián)合審批跨省超限運(yùn)輸許可，實(shí)行“一站式審批”，極大地便利了申請(qǐng)人。
（三）關(guān)于保障公路安全的區(qū)域范圍?！稐l例》在《公路法》的基礎(chǔ)上，對(duì)保障公路安全的區(qū)域范圍作出了細(xì)化規(guī)定，明確了對(duì)相關(guān)區(qū)域的保護(hù)義務(wù)。具體包括：一是公路建筑控制區(qū)制度，明確了建筑控制區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)并規(guī)定了一系列的保護(hù)性制度；二是集鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)制度，《條例》規(guī)定新建村鎮(zhèn)、貨物集散地、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)與公路保持一定距離，并盡可能在公路一側(cè)建設(shè)，通過(guò)對(duì)規(guī)劃、建設(shè)等源頭環(huán)節(jié)實(shí)行有效管控，防止造成公路街道化，降低公路通行能力和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；三是其他保護(hù)區(qū)域，如橋梁周邊一定范圍內(nèi)禁止采砂，嚴(yán)格限制進(jìn)行抽取地下水、架設(shè)浮橋等危害性活動(dòng)，公路周邊一定區(qū)域嚴(yán)格監(jiān)管采石、取土、爆破等活動(dòng)。
（四）關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)管理模式。近年來(lái)，公路養(yǎng)護(hù)管理工作取得了很大進(jìn)展。養(yǎng)護(hù)工作正在從粗放型向集約化、專(zhuān)業(yè)化方向轉(zhuǎn)變，管理工作正在從經(jīng)驗(yàn)型向科學(xué)化、法制化方向轉(zhuǎn)變，通行保障工作正在從被動(dòng)應(yīng)對(duì)型向主動(dòng)化、人性化方向轉(zhuǎn)變?！稐l例》在總結(jié)各地探索公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確了公路養(yǎng)護(hù)單位的資質(zhì)條件，提出了公路養(yǎng)護(hù)的專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化發(fā)展方向，強(qiáng)調(diào)了公路養(yǎng)護(hù)的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程。這些規(guī)定，將進(jìn)一步促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)的規(guī)范化和科學(xué)化，提高公路養(yǎng)護(hù)的質(zhì)量和效率，緩解養(yǎng)護(hù)施工與通行保暢的矛盾，為人民群眾提供更加良好的出行條件。
（五）關(guān)于農(nóng)村公路保護(hù)。近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)道和村級(jí)公路里程迅速增加，特別是中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村政策后，農(nóng)村公路得到快速發(fā)展。到2010年底，全國(guó)農(nóng)村公路總里程達(dá)345萬(wàn)公里。為了進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村公路保護(hù)工作，《條例》一方面在行政法規(guī)層面首次引入了村道的概念，明確村道的管理和養(yǎng)護(hù)工作，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府參照本條例的規(guī)定執(zhí)行，對(duì)《公路法》作了補(bǔ)充；另一方面，為了防止超限運(yùn)輸車(chē)輛損壞農(nóng)村公路，《條例》規(guī)定縣級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府可以根據(jù)保護(hù)鄉(xiāng)道、村道的需要，在鄉(xiāng)道、村道的出入口設(shè)置必要的限高、限寬設(shè)施。通過(guò)調(diào)研，實(shí)踐中，農(nóng)村群眾對(duì)這一規(guī)定非常支持，對(duì)“家門(mén)口的路”很有感情，責(zé)任心很強(qiáng)，保護(hù)熱情很高。
（六）關(guān)于公路安全保護(hù)的措施和手段。公路具有開(kāi)放性，承載著高速運(yùn)行的車(chē)流，公路執(zhí)法具有較高危險(xiǎn)性，為保障《條例》規(guī)定的公路安全保護(hù)制度落實(shí)到位，《條例》從兩個(gè)方面明確了公路安全保護(hù)的措施和手段。一是細(xì)化了行政處罰規(guī)定。主要是根據(jù)不同類(lèi)型的違法行為及其違法情節(jié)規(guī)定了幅度不同或者性質(zhì)不同的處罰，增強(qiáng)行政處罰的規(guī)范性和操作性。二是完善了行政強(qiáng)制規(guī)定。主要是對(duì)擾亂超限檢測(cè)秩序、損害公路且拒不接受調(diào)查處理等危害較大的行為規(guī)定了責(zé)令改正、扣留工具或車(chē)輛等行政強(qiáng)制措施。當(dāng)然，公路管理機(jī)構(gòu)采取行政強(qiáng)制措施，要嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行，避免侵害相對(duì)人合法權(quán)益。
（七）關(guān)于公路突發(fā)事件應(yīng)對(duì)制度。《條例》總結(jié)了近年來(lái)應(yīng)對(duì)雨雪冰凍災(zāi)害、地震、泥石流等公路突發(fā)事件成功經(jīng)驗(yàn)，作了相應(yīng)規(guī)定。一是要求建立國(guó)家公路突發(fā)事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，確保關(guān)鍵時(shí)刻能夠迅速調(diào)集物資搶通修復(fù)公路。二是明確了公路管理機(jī)構(gòu)、公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)在出現(xiàn)公路突發(fā)事件時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修復(fù)公路、恢復(fù)通行，并要求設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)修復(fù)公路、恢復(fù)通行的需要，及時(shí)調(diào)集搶修力量，統(tǒng)籌安排有關(guān)作業(yè)計(jì)劃，下達(dá)路網(wǎng)調(diào)度指令，配合有關(guān)部門(mén)組織繞行、分流。三是規(guī)定中國(guó)人民武裝警察交通部隊(duì)按照國(guó)家有關(guān)要求承擔(dān)公路、公路橋梁、公路隧道等設(shè)施的搶修任務(wù)，將武警部隊(duì)力量納入公路突發(fā)事件應(yīng)急體系。四是為了便于社會(huì)公眾及時(shí)知曉公路狀況，提前安排出行計(jì)劃妥善應(yīng)對(duì)公路突發(fā)事件，盡量減少由于公路突發(fā)事件給出行帶來(lái)的不便，《條例》還規(guī)定設(shè)區(qū)的市級(jí)以上公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)的規(guī)定收集、匯總公路損毀、公路交通流量等信息，開(kāi)展公路突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警工作，并利用多種方式及時(shí)向社會(huì)發(fā)布公路出行信息。
