解讀《河南省水路交通管理辦法》
2015-02-24
《河南省水路交通管理辦法》（以下簡稱《辦法》）已于2010年12月17日經(jīng)省政府第78次常務會議通過，2011年2月27日郭庚茂省長簽發(fā)了第138號政府令予以公布，自2011年5月1日起施行。
一、我省水路交通運輸?shù)默F(xiàn)狀如何？
河南省境內共有河流493條（流域面積在100km2以上），分屬長江、淮河、黃河、海河四大水系。河道總里程26245公里，通航或規(guī)劃通航航道里程2656公里，其中現(xiàn)通航里程1439公里。有各類水庫2400多座，現(xiàn)有港口碼頭泊位49個。
河南航運曾十分發(fā)達，水運成網(wǎng)，南通余杭，北達涿郡。歷史上的鴻溝水系及南北（隋唐）大運河、中原水運網(wǎng)都曾是河南航運的重要組成部分。“一五”時期，我省水運周轉量占全省地方交通貨運周轉量的48%以上，為經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。目前省內開展水上運輸業(yè)務的庫區(qū)（水域）已發(fā)展到141座（處），形成規(guī)模的庫區(qū)（水域）已達45座（處）。省內登記營運客船有1200多艘，13000多個客位。全省還有各類渡口527處，渡船680多艘。其中，更新改造過標準渡口和渡船達到480（處）艘。庫區(qū)年客運量已達100多萬人次，渡口年渡運量在2000萬人次以上。河南省省際運輸船舶也有了較大發(fā)展，擁有貨船4700多艘、運力規(guī)模突破300萬載重噸，在長江水系14個盛市中位居前列。全省各類運輸企業(yè)達130家，全省各類船員4萬人左右，從業(yè)人員10萬人。
我省有5條河流列入交通運輸部重點工程，其中，沙潁河周口以下和淮河望崗以下至省界兩條水路已實現(xiàn)了通江達海的夢想。全省從事水路交通運輸管理的機構共有119個，其中省級水上交通管理機構1個，市級水上交通管理機構21個，縣級水上交通管理機構97個。
二、《辦法》是在什么背景下制定的？
一是我省水路交通運輸事業(yè)處于快速發(fā)展中，出現(xiàn)了新情況、新問題。隨著我省水路交通運輸事業(yè)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了許多新情況、新問題，迫切需要用符合我省實際情況的法律法規(guī)加以調整規(guī)范。例如：河南省航運開發(fā)建設進程不斷加快，但航道建設資金短缺與航運工程開發(fā)建設管理體制不順等方面的矛盾日益突出；水上安全管理責任和船舶安全管理責任仍不明確，不清晰；非營運船舶非法載客現(xiàn)象時有發(fā)生；體制不順、經(jīng)費不落實仍是困擾我們做好水上交通安全監(jiān)管的一個關鍵問題；全社會對水路交通的認知程度以及政府對水路交通重視不夠；水上交通還存在著亟待消除的安全隱患。這些問題的存在，在一定程度上阻礙了水路交通科學、持續(xù)、健康地發(fā)展。在這種情況下，出臺《河南省水路交通管理辦法》是十分必要和及時的。
二是現(xiàn)有的法律、法規(guī)與我省水路交通發(fā)展新形勢不適應。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，我國幅員遼闊，各省情況不一，國家已頒布出臺的法律和水路交通法規(guī)、規(guī)章，其立法著眼點主要是偏重沿海和水網(wǎng)地區(qū)，與處于非水網(wǎng)地區(qū)的我省實際存在較大的差異和距離，法律法規(guī)的規(guī)定難以操作到位。最主要的原因在于缺乏與我省非水網(wǎng)地區(qū)管理實際相適應的法律法規(guī)依據(jù)。第二，現(xiàn)行的水路交通法律、行政法規(guī)多數(shù)為90年代前后計劃經(jīng)濟或計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過度時期制定的，其確立的法律規(guī)范部分已不適應變化的客觀實際。第三，我省在水路交通管理方面的規(guī)章不健全或需要填補空白。在1988年，省政府頒布了《河南省渡口管理辦法》，由于難以適應形勢發(fā)展，后被清理作廢。1988年，我省頒布了《河南蝕水路運輸管理條例〉實施辦法》，但該《辦法》僅就水路運輸管理做了規(guī)定，沒有包涵水上交通安全、建設、應急等工作?；诖?，我省水路交通法律法規(guī)或規(guī)章缺失、不健全，地方法規(guī)未對上位法作出補充。根據(jù)國家有關法律法規(guī)，結合我省實際，制定加強水路交通管理，消除制約我省水路交通發(fā)展的不利因素，保證水路交通運輸安全、有序的地方法規(guī)或規(guī)章已十分必要和迫切。
三、制定《辦法》有何重要意義？
航運作為一種綠色、節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟的運輸形式，近年來越來越得到國家和交通運輸部的重視。2010年8月25日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，專題研究部署推進煤礦企業(yè)兼并重組和長江等內河水運發(fā)展工作。2011年1月21日，國務院出臺了《國務院關于加快長江等內河水運發(fā)展的意見》，提出了要利用10年左右的時間，建成暢通、高效、平安、綠色的現(xiàn)代化內河水運體系，建成比較完備的現(xiàn)代化內河水運安全監(jiān)管和救助體系的發(fā)展目標?！爸性?jīng)濟區(qū)”已被正式納入《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，上升到國家戰(zhàn)略層面，綜合交通樞紐和物流中心是經(jīng)濟區(qū)的重要功能，水路交通作為綜合交通的組成部分，將發(fā)揮應有的功能和作用。河南水路交通將迎來前所未有的大好形勢和難得的發(fā)展機遇。
2010年，國務院出臺了《關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》，河南省人民政府重新修訂了《河南省安全生產(chǎn)條例》，都對安全生產(chǎn)提出了新的更高的要求。
《辦法》在這樣的背景下出臺，將對強力推進河南內河航運建設，進一步完善我省水上交通安全監(jiān)督管理機制，加強我省水路交通管理隊伍建設，消除制約我省水路交通發(fā)展的不利因素，加快構建我省綜合交通運輸體系，提高水資源合理開發(fā)和綜合利用水平等具有重要的意義。
四、《辦法》主要解決了哪些制約水路交通發(fā)展的突出問題？
《辦法》主要解決了制約水路交通發(fā)展的三個突出問題。
第一，進一步明確了政府在航道建設中的職責，為解決困擾航道建設資金不足問題提供了法律支持?！掇k法》在第七條中明確規(guī)定“航道建設以政府投入為主”。制定這一款的主要目的是要進一步明確航道是國家重要的公益性基礎設施，應以政府投入為主。各級政府應列支專項財政資金，建立長期穩(wěn)定的建設資金渠道。目前，我省的內河航道建設資金主要來源于中央和省級人民政府，市、縣兩級政府因苦于沒有建立起長期穩(wěn)定的建設資金渠道而投入很少。《國務院關于加快長江等內河水運發(fā)展的意見》中，明確要求：“地方各級人民政府要積極安排財政性資金用于內河水運建設，并根據(jù)建設需要逐步擴大資金規(guī)?！?。今后國家將繼續(xù)增加投資，加強航道、支持保障系統(tǒng)和中西部地區(qū)內河港口等基礎設施建設。我省各級政府也要進一步加大投資力度，以重現(xiàn)我省航運事業(yè)往日的輝煌。
第二，進一步明確了安全管理責任問題，為維護我省水上交通安全形勢的穩(wěn)定奠定了堅實的法律基矗安全管理責任是水上交通安全管理工作的重點和難點。進一步明晰船舶安全管理責任是管理基礎，非常重要。根據(jù)國家《中華人民共和國內河交通安全管理條例》、《關于進一步明確水上交通安全監(jiān)管職責分工有關問題的通知》（中央編辦[2005]9號）、《關于進一步明確水上交通安全監(jiān)管職責分工有關問題的通知》（豫編[2005]5號）、《關于加強水上安全管理的意見》（豫政[2004]50號），《辦法》對縣（市、區(qū)）人民政府，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，村民委員會的安全職責作了明確，對安全監(jiān)督、交通運輸、農業(yè)、水利等相關部門的責任進一步進行了細化，也解決了部分部門和省轄市對豫政[2004]50號和中央編辦[2005]9號在理解上的偏差或歧義。這種職責劃分，實施以來取得了明顯成效，自2007年以來，全省沒有發(fā)生一起水上交通安全責任事故，受到國家交通運輸部和國家安全監(jiān)管總局的聯(lián)合表彰，多次受到省領導的表揚。所以，將這些成熟的做法寫入了《辦法》第五章。
在水上安全管理方面，本《辦法》在第五章第二十七條、第二十八條、第二十九條，分別對各級人民政府、縣級以上人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應履行的職責進行了明確。在第三十條、第三十一條中，分別明確了交通運輸、農業(yè)、體育、水行政、河務、風景名勝區(qū)等主管部門的職責。本《辦法》將規(guī)范性文件上升為更高一層次的政府規(guī)章，為維護我省水上交通安全形勢的穩(wěn)定奠定了堅實的法律基矗
第三，進一步明確水路交通管理部門的經(jīng)費來源，為從根本上解決我省水路交通管理部門體制不順、經(jīng)費性質五花八門的現(xiàn)象提供了政策法規(guī)層面的支持?！掇k法》在總則第三條中，明確規(guī)定了“縣級以上人民政府應當將水路交通建設納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,鼓勵、支持和引導水路交通事業(yè)發(fā)展,并將水路交通監(jiān)督管理經(jīng)費納入本級財政預算予以保障”。制定這一條的主要原因是目前我省水路交通管理部門的經(jīng)費來源存在著不統(tǒng)一的現(xiàn)象，有的納入財政全供，有的是差額供給，有的是從道路運輸費中解決，還有的是自收自支，這種現(xiàn)象如果長期下去，將對履行部門職責帶來影響，從某種意義上來講，影響了水路交通事業(yè)的發(fā)展。
“將水路交通監(jiān)督管理經(jīng)費納入本級財政預算予以保障”，也是有著法律和政策依據(jù)的：
（1）中華人民共和國國務院辦公廳《關于印發(fā)交通部直屬海事機構設置方案的通知》（國辦發(fā)[1999]90號）文中明確了“海事機構是國家執(zhí)法監(jiān)督機構”。
（2）中央機構編制委員會辦公室《關于交通部海事機構和派出機構性質問題的復函》（中編辦[2000]184號），在第一條“關于海事機構性質問題”的答復中明確：“海事機構履行行政執(zhí)法監(jiān)督職能?！瓝?jù)此，海事機構機關按行政機構對待”?！吨腥A人民共和國內河交通安全管理條例》（2002年6月28日中華人民共和國國務院令第355號發(fā)布）第二章第四條明確了省級人民政府“在中央管轄的水域以外的其他水域設立的海事管理機構（以下統(tǒng)稱海事管理機構）依據(jù)各自的職責權限，對轄區(qū)內通航水域實施水上交通安全監(jiān)督管理”。
（3）根據(jù)《交通部關于全國海事系統(tǒng)統(tǒng)一以海事局（處）名義履行海事行政執(zhí)法的通知》（交海發(fā)[2002]49號）的要求，從2002年開始，我省各級水路交通管理機構陸續(xù)更改使用了由交通部統(tǒng)一規(guī)范的海事機構名稱。
（4）由國家行政學院2005年出版的《“中華人民共和國公務員法”培訓解讀》一書中寫到：《公務員法》第一百零六條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位除工勤人員外的工作人員，經(jīng)批準參照本辦法進行管理。”書中解釋到“在目前情況下，經(jīng)有關部門批準，對這部分事業(yè)單位的工作人員可參照公務員制度進行管理。具體包括兩種類型的事業(yè)單位：（1）…各級政府工作部門所屬的行使行政職能的事業(yè)單位，如海監(jiān)、漁政、船舶檢驗…等事業(yè)單位”。
（5）海事機構目前是經(jīng)國務院審批的交通部門唯一合法著裝的執(zhí)法機構。
五、《辦法》解決了我省水路交通管理工作中哪些熱點問題？
《辦法》解決了我省水路交通管理工作中兩個熱點問題。
第一個熱點是明確了交通運輸主管部門對浮橋的管理責任。浮橋最早出現(xiàn)在山東省境內并得到迅速發(fā)展，近年來在出現(xiàn)在我省并得到發(fā)展。對于浮橋這種運輸形式，我省作為一種新興的運輸方式未有明確界定。在管理上沒有制定相應的管理辦法，一直處于多頭管理和無序管理的狀態(tài)，對浮橋管理的爭議不斷。省安委會曾出臺了《河南省浮橋安全管理辦法》，但也只涉及安全管理問題，其他問題沒有得到有效解決。為從根本上解決這一問題，2010年12月17日，在省政府召開的第78次常務會議上，對浮橋管理給予了明確：“省交通運輸廳為浮橋建設、運營、和管理的主管部門；省水利部門和有關河務部門負責河道管理、維護和防汛、行洪安全等工作。省交通運輸廳要高度重視，抓緊研究具體辦法，切實加強對水路交通尤其是浮橋的建設和日常運營管理。”根據(jù)省政府常務會議紀要精神，在本《辦法》第五章第三十條中，明確了交通運輸主管部門對浮橋的管理職責：“交通運輸行政主管部門負責通航水域運輸船舶、渡口載客船舶、浮橋、水路運輸企業(yè)的安全監(jiān)督管理”。河南省交通運輸廳于2011年1月7日出臺了《河南省浮橋管理辦法》，目前各有關市正在抓緊貫徹落實。
第二個熱點是明確了體育部門為漂流的主管部門。漂流也是在我省近年來出現(xiàn)的一種新興的水上運動項目。也一度處于多頭管理、無序管理的狀態(tài)。因漂流出現(xiàn)的人身損傷的投訴不斷。我省已把漂流列為高危險性體育項目，《河南省體育發(fā)展條例》規(guī)定：“經(jīng)營這些體育項目的，應當向縣級以上政府體育部門申請”。據(jù)此，本《辦法》第三十條第四款明確：“體育行政主管部門負責體育運動船艇、漂流活動的安全監(jiān)督管理”。
六、《辦法》的亮點有哪些？
《辦法》的突出亮點有兩個。第一，《辦法》明確要求“乘客乘坐船舶，應當穿戴救生衣”。本《辦法》第十七條規(guī)定：“乘客乘坐船舶、工作人員進行水上作業(yè)時,應穿戴救生衣”。這項規(guī)定是我省在學習實踐科學發(fā)展觀活動中，緊密結合水上交通運輸行業(yè)特點，按照科學發(fā)展的要求，認真分析水上交通事故傷亡原因，制定了本條規(guī)定。因未穿著救生衣是落水傷亡事故的主因，做出穿戴救生衣規(guī)定，將有效控制水上交通事故中人員落水死亡的現(xiàn)象。但穿著救生衣是一項新的安全管理制度，推行過程中存在著較大困難：一些乘客、船員安全意識不強，認為穿戴救生衣太麻煩，特別是夏天更不愿意穿。離開監(jiān)管視線就隨手脫下救生衣。目前，對未穿戴救生衣的行為，尚未設定處罰，根據(jù)省政府會議紀要的要求:“對乘客乘坐船舶、工作人員進行水上作業(yè)時,未穿戴救生衣的行為，應注重引導教育”。我省將在具體實踐中，對未穿戴救生衣的行為，采取有力措施加強引導教育。全省所有旅游船、渡船必須按照乘客定額標準配足救生衣，乘客上船必須穿好救生衣。旅游船船員在工作期間自覺穿好救生衣，并指導、監(jiān)督乘客正確穿戴救生衣。渡船船員必須監(jiān)督乘客穿戴救生衣，否則不予開船。這在我省是一個亮點。
第二，《辦法》明確要求“各有關部門應當根據(jù)分工在其管理船舶的顯著位置噴涂用途標識”。本《辦法》在第五章第三十二條中做出了這一規(guī)定。目前，我省擁有客船、渡船、農用船、漁船、挖沙船、體育用船、防汛船、游樂船筏等，另外還有水上飛行器、潛水器、移動式平臺以及其他水上移動裝置等。這些船舶分別歸屬不同部門管理，但在實際管理過程中，對有些船舶的管理還是空白，責任不清。交通運輸主管部門根據(jù)其職責，對海事監(jiān)管的船舶已經(jīng)率先實施噴涂標識，對打擊非法營運船舶，起到了較好效果。制定這一條的主要目的是要求其他相關船舶的主管部門也必須對其管理的船舶實施噴涂標識，通過實施噴涂標識，達到分工明確、各司其職的目的。通過噴涂標識，進一步明細對船舶管理的責任，徹底解決推諉扯皮現(xiàn)象。同時，讓那些無人認領的非法船舶無藏身之地，消除安全隱患。這也是我省在水上交通安全監(jiān)督工作的創(chuàng)新，對維護我省水上交通安全形勢的穩(wěn)定將起到積極作用。
