交通運輸部解讀中華人民共和國交通運輸部2012年1-5號令
2015-02-24
2012年3月及5月，交通運輸部以部令形式分別發(fā)布了5件涉及行政強制條款的規(guī)章修正案，即：《關(guān)于修改<道路貨物運輸及站場管理規(guī)定>的決定》（交通運輸部令2012年第1號）、《關(guān)于修改<道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定>的決定》（交通運輸部令2012年第2號）、《關(guān)于修改<內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定>的決定》（交通運輸部令2012年第3號）、《關(guān)于修改<船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定>的決定》（交通運輸部令2012年第4號）以及《關(guān)于修改<長江干線船舶港務(wù)費征收辦法>的決定》（交通運輸部令2012年第5號）。這是我部深入貫徹實施新出臺的《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》），進一步推進交通運輸領(lǐng)域依法行政，建設(shè)法治政府的一項積極舉措。
有關(guān)背景
2011年6月30日，十一屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過了《行政強制法》，并明確于2012年1月1日起施行。這是我國規(guī)范行政強制制度，切實維護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的一部重要法律。為進一步推進該法的貫徹實施，2011年8月14日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國行政強制法>的通知》（國發(fā)［2011］25號），要求各地區(qū)各部門抓緊對《行政強制法》公布前制定的法規(guī)、規(guī)范性文件進行專項清理，對不符合該法規(guī)定的，抓緊修改或者廢止。為落實國務(wù)院要求，我部對現(xiàn)行有效的226件交通運輸部門規(guī)章進行了全面清理，提出了修改及廢止的處理意見。以2012年1至5號部令發(fā)布的5件規(guī)章修正案，對清理中提出予以取消或修改的5項行政強制所涉及的規(guī)章相應(yīng)條款予以修訂，以保證交通運輸規(guī)章與《行政強制法》規(guī)定保持一致，保障交通運輸行政執(zhí)法行為的合法性，保護管理相對人的合法權(quán)益。
需要取消或修改的5項行政強制規(guī)定的基本情況
按照《行政強制法》的規(guī)定，清理結(jié)果提出的需要取消或修改的5項行政強制中，需要取消的行政強制措施有4項，需要修改的涉及行政強制的規(guī)定有1項。這5項需要取消的行政強制規(guī)定均沒有明確的上位法依據(jù)，屬于規(guī)章設(shè)定的行政強制規(guī)定，因此提出了取消或修改的清理意見。
（一）需取消的4項行政強制措施分別是：
1、《道路貨物運輸及站場管理規(guī)定》中的暫扣證件。第六十一條規(guī)定，“道路貨物運輸經(jīng)營者違反本規(guī)定后拒不接受處罰的，縣級以上道路運輸管理機構(gòu)可以暫扣其《道路運輸證》等道路運輸管理機構(gòu)頒發(fā)的相關(guān)證件，簽發(fā)待理證，待接受處罰后交還”。其中“暫扣其《道路運輸證》等道路運輸管理機構(gòu)頒發(fā)的相關(guān)證件”即屬于暫扣證件的行政強制措施。
2、《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》中的“暫扣證件”。第八十二條規(guī)定，“客運經(jīng)營者違反本規(guī)定后拒不接受處罰的，縣級以上道路運輸管理機構(gòu)可以暫扣其《道路運輸證》等道路運輸管理機構(gòu)頒發(fā)的相關(guān)證件，簽發(fā)待理證，待接受處罰后交還”。其中“暫扣其《道路運輸證》等道路運輸管理機構(gòu)頒發(fā)的相關(guān)證件”也是屬于暫扣證件的行政強制措施。
3、《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》中的“扣留或者封存證書、文書、日志、記錄簿等”。第二十一條第一款規(guī)定：“根據(jù)調(diào)查工作的需要，海事管理機構(gòu)可以行使下列權(quán)力：...（五）扣留或者封存事故當事船舶、浮動設(shè)施、有關(guān)設(shè)備以及人員的各類證書、文書、日志、記錄簿等，但要在航行(海)日志上注明，并向當事方出具注有明確收存日期的收存清單”。該條款中的扣留或封存的對象并不是船舶、浮動設(shè)施以及設(shè)備，而是船舶、設(shè)施、設(shè)備以及人員的證書等，扣留或封存這些證書、文書等行為就屬于一種行政強制措施。
4、《長江干線船舶港務(wù)費征收辦法》中的“禁止船舶離港”。第十二條第二款規(guī)定：“對偷繳、抗繳船舶港務(wù)費的，征稽機構(gòu)有權(quán)追繳費款、禁止船舶離港，并可依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》，視情節(jié)輕重，給予處罰”。其中的“禁止船舶離港”屬于應(yīng)取消的行政強制措施。
（二）需要修改的涉及行政強制的規(guī)定
涉及《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》中的兩個條款：
一是第九條第二款規(guī)定：“對報告進入船舶交通管理（VTS）中心控制水域的載運危險貨物的船舶，海事管理機構(gòu)應(yīng)當進行標注和跟蹤，發(fā)現(xiàn)違規(guī)航行、停泊、作業(yè)的，或者認為可能影響其他船舶安全的，海事管理機構(gòu)應(yīng)當及時發(fā)出警告，必要時依法采取相應(yīng)的強制措施”；
二是第三十三條規(guī)定：“海事管理機構(gòu)依法對載運危險貨物的船舶實施監(jiān)督檢查，對違法的船舶、船員實施相應(yīng)的行政強制措施”。
上述兩個條款中“依法采取相應(yīng)的強制措施”和“相應(yīng)的行政強制措施”規(guī)定了要采取行政強制措施，但又未設(shè)定具體的措施種類。這兩個條款的表述，一是缺乏上位法依據(jù)，二是不符合《行政強制法》中對行政強制進行規(guī)定的要求，因此應(yīng)予修改。
主要修改情況
此次修改規(guī)章的總體思路是：一是嚴格依法修改。嚴格按照《行政強制法》關(guān)于行政強制措施、行政強制執(zhí)行的種類、條件等相關(guān)規(guī)定，對5件規(guī)章中的相關(guān)行政強制規(guī)定進行修改完善，確保修改后的內(nèi)容切實符合法律規(guī)定；二是保障工作銜接。對于依法取消或者修改的行政強制規(guī)定，要積極探索其他有效管理手段，轉(zhuǎn)變管理方式，既能夠有效維護相對人合法權(quán)益，又不影響行業(yè)管理和服務(wù)的總體效果。
按照以上思路，以修正案形式對前述5件規(guī)章的相關(guān)行政強制規(guī)定作了如下修改：
（一）將涉及""暫扣證書""、""扣留或者封存各類證書、文書、日志、記錄簿等""這兩類行政強制措施的規(guī)定，按照轉(zhuǎn)變管理方式、規(guī)范執(zhí)法的思路修改為將違法證據(jù)""先行登記保存""。
這種修改，一方面按照""先行登記保存""進行規(guī)定，可以使登記保存的時限、程序等嚴格受到《行政處罰法》的規(guī)范，從而避免在原來《行政強制法》沒有出臺的情況下，暫扣、扣留或者封存相關(guān)證書、文書等時限、程序等不夠明確，容易對相對人權(quán)益造成影響的情況；另一方面，從實際工作來看，這種管理方式對于防范和調(diào)查違法行為、維護行業(yè)秩序也具有積極的效果。具體修改是：
一是將《道路貨物運輸及站場管理規(guī)定》第六十一條修改為：""道路貨物運輸經(jīng)營者違反本規(guī)定的，縣級以上道路運輸管理機構(gòu)在作出行政處罰決定的過程中，可以按照行政處罰法的規(guī)定將其違法證據(jù)先行登記保存。作出行政處罰決定后，道路貨物運輸經(jīng)營者拒不履行的，作出行政處罰決定的道路運輸管理機構(gòu)可以將其拒不履行行政處罰決定的事實通知違法車輛車籍所在地道路運輸管理機構(gòu)，作為能否通過車輛年度審驗和決定質(zhì)量信譽考核結(jié)果的重要依據(jù)""。
二是將《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第八十二條修改為：""客運經(jīng)營者違反本規(guī)定的，縣級以上道路運輸管理機構(gòu)在作出行政處罰決定的過程中，可以按照行政處罰法的規(guī)定將其違法證據(jù)先行登記保存。作出行政處罰決定后，客運經(jīng)營者拒不履行的，作出行政處罰決定的道路運輸管理機構(gòu)可以將其拒不履行行政處罰決定的事實通知違法車輛車籍所在地道路運輸管理機構(gòu)，作為能否通過車輛年度審驗和決定質(zhì)量信譽考核結(jié)果的重要依據(jù)""。
三是將《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》第二十一條第一款第(五)項修改為：""對事故當事船舶、浮動設(shè)施、有關(guān)設(shè)備以及人員的各類證書、文書、日志、記錄簿等相關(guān)違法證據(jù)可以依法先行登記保存""。
（二）將""禁止船舶離港""修改為""不予辦理船舶出港手續(xù)""。
按照國家相關(guān)規(guī)定，辦理船舶出港簽證手續(xù)的前提條件之一，是已結(jié)清了所有規(guī)費。因此，利用現(xiàn)有的管理手段，完全可以對船舶不繳納規(guī)費的行為進行限制和管理，這樣修改可以與現(xiàn)有規(guī)定較好地銜接，并體現(xiàn)行政管理理念的提升，避免頻繁使用行政強制措施，而通過進出港手續(xù)辦理等服務(wù)環(huán)節(jié)實現(xiàn)管理目的。具體修改是：
將《長江干線船舶港務(wù)費征收辦法》第十二條第二款修改為：""對偷繳、抗繳船舶港務(wù)費的，征稽機構(gòu)有權(quán)追繳費款、不予辦理船舶出港手續(xù)，并可依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》，視情節(jié)輕重，給予處罰""。
（三）將""采取相應(yīng)的強制措施""和""采取相應(yīng)的行政強制措施""修改為""采取相應(yīng)的措施""和""采取相應(yīng)的行政措施""。
考慮到原來的表述不符合《行政強制法》的規(guī)定，因此將""采取相應(yīng)的強制措施""和""采取相應(yīng)的行政強制措施""修改為""采取相應(yīng)的措施""和""采取相應(yīng)的行政措施""。修改后的""相應(yīng)的措施""和""采取相應(yīng)的行政措施""僅指法定職權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法部門可以采取的一般的行政管理措施。這樣修改，既維護了正常的管理秩序，又有利于保護相對人的合法權(quán)益。具體修改是：
將《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第九條第二款修改為：""對報告進入船舶交通管理（VTS）中心控制水域的載運危險貨物的船舶，海事管理機構(gòu)應(yīng)當進行標注和跟蹤，發(fā)現(xiàn)違規(guī)航行、停泊、作業(yè)的，或者認為可能影響其他船舶安全的，海事管理機構(gòu)應(yīng)當及時發(fā)出警告，必要時依法采取相應(yīng)的措施""。將第三十三條第一款修改為：""海事管理機構(gòu)依法對載運危險貨物的船舶實施監(jiān)督檢查，對違法的船舶、船員依法采取相應(yīng)的措施""。
