交通運(yùn)輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見
2015-04-22
交通運(yùn)輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見
各盛自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)交通運(yùn)輸廳（局、委）：
為深入推進(jìn)交通運(yùn)輸改革，全面推行現(xiàn)代工程管理，提高公路建設(shè)管理水平，現(xiàn)就深化公路建設(shè)管理體制改革提出如下意見：
一、深化改革的指導(dǎo)思想和基本原則
（一）指導(dǎo)思想。
貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，按照全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以完善市場機(jī)制、創(chuàng)新管理模式和政府監(jiān)管方式、落實(shí)建設(shè)管理責(zé)任為重點(diǎn)，改革完善建設(shè)管理制度，建立與現(xiàn)代工程管理相適應(yīng)的公路建設(shè)管理體系，為促進(jìn)公路建設(shè)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展提供制度保障。
（二）基本原則。
依法管理。完善公路建設(shè)管理相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)公路建設(shè)法治化，做到依法建設(shè)，依法管理，依法監(jiān)督。
責(zé)權(quán)一致。明確公路建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)主體的責(zé)權(quán)，做到責(zé)權(quán)對等、責(zé)任落實(shí)。
科學(xué)高效。整合項(xiàng)目管理職責(zé)，減少管理層級，創(chuàng)新管理模式，推行專業(yè)化管理，提高管理效能和建設(shè)管理水平。
公開透明。健全和規(guī)范公路建設(shè)市場，加強(qiáng)政府監(jiān)管，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，鏟除公路建設(shè)中滋生腐敗行為的土壤和條件。
二、完善公路建設(shè)管理四項(xiàng)制度
（三）落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制。
公路建設(shè)項(xiàng)目法人由項(xiàng)目出資人和項(xiàng)目建設(shè)管理法人組成。項(xiàng)目出資人依法履行出資人職責(zé)；項(xiàng)目建設(shè)管理法人是經(jīng)依法設(shè)立或認(rèn)定，具有注冊法人資格的企、事業(yè)單位，負(fù)責(zé)公路項(xiàng)目的建設(shè)管理，承擔(dān)工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資控制等法定責(zé)任。
公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。對于目前由地方政府或交通運(yùn)輸主管部門直接負(fù)責(zé)建設(shè)管理的國省干線公路、農(nóng)村公路項(xiàng)目，應(yīng)按照政企分開、政事分開、監(jiān)管與執(zhí)行分開的原則，逐步過渡到由公路管理機(jī)構(gòu)履行項(xiàng)目建設(shè)管理法人職責(zé)，或通過代建方式由專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)。
按照項(xiàng)目投資性質(zhì)，政府作為出資人的，應(yīng)依法確定企業(yè)或事業(yè)單位作為建設(shè)管理法人；企業(yè)作為出資人的，應(yīng)組建項(xiàng)目建設(shè)管理法人。項(xiàng)目建設(shè)管理法人應(yīng)具備與項(xiàng)目建設(shè)管理相適應(yīng)的管理能力，并承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理職能及相應(yīng)的法律責(zé)任。當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)管理法人不具備相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)管理能力時，應(yīng)委托符合項(xiàng)目建設(shè)管理要求的代建單位進(jìn)行建設(shè)管理，并依法承擔(dān)各自相應(yīng)的法律責(zé)任。項(xiàng)目法人在報送項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件時，應(yīng)將項(xiàng)目建設(shè)管理法人相關(guān)資料做為文件的組成內(nèi)容一并上報。交通運(yùn)輸主管部門在設(shè)計(jì)審批時，應(yīng)對項(xiàng)目建設(shè)管理法人的管理能力情況進(jìn)行審核。對不滿足項(xiàng)目建設(shè)管理要求的，應(yīng)按規(guī)定要求其補(bǔ)充完善或委托代建。
地方交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)按照交通運(yùn)輸部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公路項(xiàng)目建設(shè)單位管理的若干意見》（交公路發(fā)〔2011〕438號），結(jié)合本地區(qū)實(shí)際及具體項(xiàng)目情況，制定針對項(xiàng)目的建設(shè)管理能力要求，主要包括項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)組成、職責(zé)分工、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等關(guān)鍵崗位人員的配置及資格、工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)等方面內(nèi)容。
交通運(yùn)輸主管部門要以項(xiàng)目為單位對項(xiàng)目建設(shè)管理法人和法人代表及項(xiàng)目管理主要人員開展考核和信用評價，不斷完善對項(xiàng)目建設(shè)管理法人的監(jiān)督約束機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制?？己藘?nèi)容涵蓋項(xiàng)目建設(shè)管理法人和主要負(fù)責(zé)人的管理行為和項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、造價等控制情況。通過考核激勵和責(zé)任追究，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)管理法人的主體意識和責(zé)任意識，提高項(xiàng)目管理專業(yè)化水平。
（四）改革工程監(jiān)理制。
堅(jiān)持和完善工程監(jiān)理制，更好地發(fā)揮監(jiān)理作用。按照項(xiàng)目的投資類型及建設(shè)管理模式，由項(xiàng)目建設(shè)管理法人自主決定工程監(jiān)理的實(shí)現(xiàn)形式。
明確監(jiān)理定位。工程監(jiān)理在項(xiàng)目管理中不作為獨(dú)立的第三方，監(jiān)理單位是對委托人負(fù)責(zé)的受托方，按合同要求和監(jiān)理規(guī)范提供監(jiān)理咨詢服務(wù)。
明確監(jiān)理職責(zé)和權(quán)利。監(jiān)理工作是項(xiàng)目建設(shè)管理工作的重要組成部分。監(jiān)理單位根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)管理法人要求，按照合同約定的權(quán)利和義務(wù)，依法、依合同開展監(jiān)理工作。工程施工質(zhì)量和安全的第一責(zé)任人是施工單位，勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量和安全的第一責(zé)任人是勘察設(shè)計(jì)單位，監(jiān)理單位依法承擔(dān)監(jiān)理合同范圍內(nèi)規(guī)定的相應(yīng)責(zé)任。
調(diào)整完善監(jiān)理工作機(jī)制。監(jiān)理工作應(yīng)改進(jìn)方式，以質(zhì)量、安全為重點(diǎn)，加強(qiáng)程序控制、工序驗(yàn)收和抽檢評定，加強(qiáng)對隱蔽工程和關(guān)鍵部位的監(jiān)理，精簡內(nèi)業(yè)工作量，明確環(huán)境監(jiān)理和安全監(jiān)理工作內(nèi)容，落實(shí)對質(zhì)量安全等問題的監(jiān)督權(quán)和否決權(quán)。
引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理從業(yè)人員轉(zhuǎn)型發(fā)展。引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)逐步向代建、咨詢、可行性研究、設(shè)計(jì)和監(jiān)理一體化方向發(fā)展，拓展業(yè)務(wù)范圍，根據(jù)市場需求，提供高層次、多樣化的管理咨詢服務(wù)。政府部門也可通過購買服務(wù)的方式委托監(jiān)理企業(yè)開展相關(guān)工作。深化監(jiān)理人員執(zhí)業(yè)資格制度改革，提高監(jiān)理人員的實(shí)際能力、專業(yè)技術(shù)水平和職業(yè)道德水平。引導(dǎo)監(jiān)理市場規(guī)范有序發(fā)展，維護(hù)監(jiān)理企業(yè)的合理利潤和監(jiān)理人員的合理待遇。
（五）完善招標(biāo)投標(biāo)制。
堅(jiān)持依法擇優(yōu)導(dǎo)向。遵循“公平、公正、公開、擇優(yōu)”原則，尊重項(xiàng)目建設(shè)管理法人依法選擇參建單位的自主權(quán)。改進(jìn)資格審查和評標(biāo)工作，加強(qiáng)信用評價結(jié)果在招投標(biāo)中的應(yīng)用，采取有效措施防止惡意低價搶標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)。大力推進(jìn)電子招投標(biāo)，完善限額以下簡易招標(biāo)制度。加強(qiáng)對評標(biāo)專家的管理，實(shí)行評標(biāo)專家信用管理制度。
健全規(guī)章制度體系。加快制定公路建設(shè)項(xiàng)目代建、設(shè)計(jì)施工總承包招投標(biāo)管理辦法及標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，加快修訂施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等招投標(biāo)管理辦法。對出資人自行設(shè)計(jì)和施工的項(xiàng)目，要進(jìn)一步完善投資人招標(biāo)等有關(guān)規(guī)定。
加強(qiáng)政府監(jiān)管。交通運(yùn)輸主管部門要按照當(dāng)?shù)卣挠嘘P(guān)規(guī)定，具備條件的公路建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)應(yīng)進(jìn)入公共資源交易市常要依法糾正招投標(biāo)中的違法行為，不得干預(yù)招標(biāo)人的正常招標(biāo)活動。要堅(jiān)持信息公開，鼓勵社會監(jiān)督，規(guī)范招投標(biāo)行為。
（六）強(qiáng)化合同管理制。
各級交通運(yùn)輸主管部門和從業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化法律意識和契約意識，杜絕非法合同、口頭協(xié)議和紙外合同等不規(guī)范現(xiàn)象。不斷完善合同管理體系，研究制定《公路建設(shè)項(xiàng)目合同管理辦法》，健全標(biāo)準(zhǔn)合同范本體系，制定代建、設(shè)計(jì)施工總承包、公路簡明施工等標(biāo)準(zhǔn)合同范本，堅(jiān)持以合同為依據(jù)規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)管理工作。
加強(qiáng)對合同談判、簽訂、履行、變更、結(jié)算等全過程管理，進(jìn)一步完善工作機(jī)制和管理制度，注重培養(yǎng)合同管理人才，提高合同管理的科學(xué)化水平。強(qiáng)化合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，通過履約考核、信用評價、獎勵處罰等措施，督促合同雙方履約守信。
三、創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)管理模式
根據(jù)公路建設(shè)實(shí)際和投融資體制改革的要求，為提高項(xiàng)目管理專業(yè)化水平，各地可結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況和建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)選用以下三種項(xiàng)目建設(shè)管理模式。同時，為進(jìn)一步激發(fā)社會資本活力，鼓勵各地進(jìn)一步探索政府和社會資本合作（PPP）模式等新的融資模式下的其他有效建設(shè)管理模式。
（七）自管模式。由項(xiàng)目建設(shè)管理法人統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作。項(xiàng)目建設(shè)管理法人必須具備相應(yīng)的管理能力和技術(shù)能力，并配備具有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員，能夠完成項(xiàng)目管理全部工作，包括《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》規(guī)定的相關(guān)工作，對項(xiàng)目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資、環(huán)保等負(fù)總責(zé)。根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模和技術(shù)復(fù)雜程度，項(xiàng)目建設(shè)管理法人應(yīng)依據(jù)自身監(jiān)管能力從具有相應(yīng)資質(zhì)等級的監(jiān)理單位聘請有相應(yīng)資格的監(jiān)理人員負(fù)責(zé)監(jiān)理工作。
（八）改進(jìn)的傳統(tǒng)模式。由項(xiàng)目建設(shè)管理法人通過招標(biāo)等方式，選擇符合相應(yīng)資質(zhì)要求的監(jiān)理單位對項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)理。按照監(jiān)理制度改革的新要求，在監(jiān)理合同中應(yīng)明確項(xiàng)目建設(shè)管理法人與監(jiān)理單位的職責(zé)界面，項(xiàng)目建設(shè)管理法人對項(xiàng)目建設(shè)管理負(fù)總責(zé)，監(jiān)理單位受其委托，按照合同約定和授權(quán)依法履行相應(yīng)的職責(zé)。
（九）代建模式。由出資人或項(xiàng)目建設(shè)管理法人通過招標(biāo)等方式選擇符合項(xiàng)目建設(shè)管理要求的代建單位承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理工作。代建單位依據(jù)代建合同開展工作，履行合同規(guī)定的職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。鼓勵代建單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作。
（十）建設(shè)管理模式確定程序。項(xiàng)目法人在向交通運(yùn)輸主管部門報送設(shè)計(jì)文件時，應(yīng)明確擬采用的建設(shè)管理模式（包括相應(yīng)的監(jiān)理選擇方式）并提交相關(guān)的材料。設(shè)計(jì)文件批復(fù)時要明確項(xiàng)目建設(shè)管理模式，以及建設(shè)管理法人、法人代表及項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人等，采用代建模式的，應(yīng)明確代建單位及主要負(fù)責(zé)人等。項(xiàng)目建設(shè)管理模式、項(xiàng)目建設(shè)管理法人等變更時，應(yīng)報原審批設(shè)計(jì)文件的交通運(yùn)輸主管部門備案。
四、逐步推行設(shè)計(jì)施工總承包方式
（十一）各級交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)鼓勵項(xiàng)目建設(shè)管理法人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，科學(xué)選擇工程承發(fā)包方式，逐步推行設(shè)計(jì)施工總承包。設(shè)計(jì)施工總承包單位應(yīng)按有關(guān)規(guī)定通過招標(biāo)等方式確定，由其負(fù)責(zé)施工圖勘察設(shè)計(jì)、工程施工和缺陷責(zé)任期修復(fù)等工作。要通過合同明確項(xiàng)目建設(shè)管理法人與總承包單位的職責(zé)分工和風(fēng)險劃分。設(shè)計(jì)施工總承包可以實(shí)行項(xiàng)目整體總承包，也可以分路段實(shí)行總承包，或者對機(jī)電、房建、綠化工程等實(shí)行專業(yè)總承包。實(shí)行設(shè)計(jì)施工總承包方式，要深化初步設(shè)計(jì)及概算工作，加強(qiáng)設(shè)計(jì)審查及設(shè)計(jì)變更管理，確保質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)不降低，工程耐久性符合要求。探索推行設(shè)計(jì)、施工和固定年限養(yǎng)護(hù)相結(jié)合的總承包方式。
五、建立健全統(tǒng)一開放的公路建設(shè)市場體系
（十二）完善公路建設(shè)市場信用體系。
加強(qiáng)信用信息的基礎(chǔ)性建設(shè)工作。完善全國統(tǒng)一的從業(yè)單位和從業(yè)人員數(shù)據(jù)庫，利用信息化手段，實(shí)現(xiàn)信息共享，做到市場主體信用信息公開、透明、有效。規(guī)范信用信息的應(yīng)用管理，完善守信激勵和失信懲戒的相關(guān)制度。
要拓展對市場主體的評價工作。做好對勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、試驗(yàn)檢測等單位的信用評價工作，試行對項(xiàng)目建設(shè)管理法人、代建單位的信用評價，并將各市場主體的信用情況與招投標(biāo)、資質(zhì)審查等工作掛鉤。
建立主要從業(yè)人員信用評價體系。對項(xiàng)目建設(shè)管理法人、代建單位、勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及試驗(yàn)檢測等各參建單位的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)人及其他關(guān)鍵崗位負(fù)責(zé)人等主要從業(yè)人員，建立個人執(zhí)業(yè)信息登記和公開制度，開展個人信用評價，將評價結(jié)果計(jì)入個人信用信息檔案，并與招投標(biāo)等工作掛鉤。大力整治從業(yè)人員非法掛靠、虛報資格（質(zhì)）、履約不到位等問題，以凈化市場環(huán)境。
（十三）加強(qiáng)代建市場的培育。各級交通運(yùn)輸主管部門要建立健全代建項(xiàng)目管理的規(guī)章制度，推進(jìn)項(xiàng)目管理專業(yè)化。要通過政策引導(dǎo)和有效管理，促進(jìn)代建市場規(guī)范有序發(fā)展。
（十四）加強(qiáng)從業(yè)人員管理工作。交通運(yùn)輸主管部門、項(xiàng)目法人及有關(guān)從業(yè)單位應(yīng)充分考慮不同層次、不同崗位從業(yè)人員的差別化需求，加強(qiáng)各類培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流。公路建設(shè)項(xiàng)目各參建單位對一線操作人員要積極創(chuàng)造學(xué)習(xí)條件，定期舉辦技術(shù)交流培訓(xùn)，促使操作人員熟練掌握工作技能，不斷提高文化和職業(yè)素質(zhì)。
（十五）完善工程保險制度。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度、企業(yè)業(yè)績、管理水平等，逐步實(shí)行差別化保險費(fèi)率和浮動費(fèi)率。通過市場風(fēng)險管理機(jī)制，促使企業(yè)增強(qiáng)品牌意識、誠信意識和法律意識，規(guī)范市場行為。
六、強(qiáng)化政府監(jiān)管
（十六）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。各級交通運(yùn)輸主管部門要按照行政管理體制改革要求，逐步精簡事前審批事項(xiàng)，減少市場準(zhǔn)入限制，加強(qiáng)對項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管，特別是對項(xiàng)目出資人資金到位情況、招標(biāo)投標(biāo)、設(shè)計(jì)審查、工程變更、工程驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，重點(diǎn)整治招投標(biāo)中的非法干預(yù)、暗箱操作、圍標(biāo)串標(biāo)行為，以及試驗(yàn)數(shù)據(jù)和變更設(shè)計(jì)造假、層層轉(zhuǎn)包和非法分包、虛報工程量、多計(jì)工程款等違法違規(guī)行為，加強(qiáng)對工人工資支付情況的監(jiān)管。實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)管理法人及其他參建單位責(zé)任登記制度，細(xì)化、分解相關(guān)單位及人員的責(zé)任。建立工程質(zhì)量終身責(zé)任追究制度和工程造價監(jiān)督管理制度，完善設(shè)計(jì)變更管理制度、工程項(xiàng)目信息公開制度和材料設(shè)備陽光采購制度。對存在違法違規(guī)行為的參建單位和個人要依法嚴(yán)懲，列入“黑名單”，給予限期不準(zhǔn)參加招標(biāo)投標(biāo)、吊銷資質(zhì)證書、停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書等相應(yīng)處罰。
（十七）創(chuàng)新監(jiān)管方式。要研究制定針對新的項(xiàng)目管理模式和新的融資方式的建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管模式、重點(diǎn)和措施，對社會資本投資的項(xiàng)目，要制定相應(yīng)的監(jiān)管方案，明確監(jiān)管單位、人員、職責(zé)和監(jiān)管措施，提高監(jiān)管的針對性。要認(rèn)真審核特許經(jīng)營協(xié)議中關(guān)于質(zhì)量、安全、工期、環(huán)保、檢測頻率等內(nèi)容條款，明確項(xiàng)目建設(shè)管理法人的相關(guān)責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。嚴(yán)格審查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模和重大技術(shù)方案，重點(diǎn)加強(qiáng)對建設(shè)程序執(zhí)行、建設(shè)資金使用、質(zhì)量安全等措施的監(jiān)管。必要時政府可通過招標(biāo)等方式選擇第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，提供技術(shù)審查咨詢、試驗(yàn)檢測等相關(guān)技術(shù)服務(wù)，豐富監(jiān)管手段，有效發(fā)揮監(jiān)管作用。
七、有關(guān)要求
（十八）提高思想認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。省級交通運(yùn)輸主管部門要高度重視公路建設(shè)管理體制改革工作，按照部公路建設(shè)管理體制改革的總體部署，因地制宜地制定本地區(qū)改革實(shí)施方案，明確責(zé)任、精心組織、狠抓落實(shí)，推進(jìn)公路建設(shè)管理體制改革不斷深化。
（十九）積極開展試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)改革。省級交通運(yùn)輸主管部門要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況組織開展自管模式、代建模式、監(jiān)理改革和設(shè)計(jì)施工總承包等試點(diǎn)工作，改革試點(diǎn)方案報部備案。處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，既要積極推進(jìn)改革，又要穩(wěn)妥可靠，既要做好改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，又要因地制宜提出具有可操作性的解決方案。要跟蹤試點(diǎn)進(jìn)展情況，及時研究解決試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度，加以推廣。
（二十）完善法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)依法建設(shè)。根據(jù)公路建設(shè)管理體制改革的總體要求，結(jié)合試點(diǎn)情況，及時修訂有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，完善管理制度，細(xì)化配套措施，健全法規(guī)體系，不斷提升公路建設(shè)管理水平，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)管理的法制化。
交通運(yùn)輸部
２０１５年４月１３日
抄送：各有關(guān)單位，部規(guī)劃研究院、政策研究室、法制司、綜合規(guī)劃司、安全與質(zhì)量監(jiān)督管理司。交通運(yùn)輸部辦公廳２０１５年４月１４日印發(fā)
