萬億收費(fèi)公路PPP流程文件將出明確先立項再引資
2016-12-25
（原標(biāo)題：萬億收費(fèi)公路PPP流程文件將出明確必須“先立項再引資”）
一份旨在梳理數(shù)萬億收費(fèi)公路PPP流程的文件正在由國家發(fā)改委和交通運(yùn)輸部共同制定。這份文件將明確收費(fèi)公路PPP模式“先進(jìn)行項目批復(fù)，再引入社會資本”的基本流程順序。
按照此前交通運(yùn)輸部規(guī)定的流程，項目應(yīng)該先確定社會資本，簽訂初步協(xié)議后，再報送項目核準(zhǔn)（審批）材料。
參與文件制定的相關(guān)人士向經(jīng)濟(jì)觀察報表示，文件將會選擇2016年下半年的一個時間節(jié)點(diǎn)，已經(jīng)進(jìn)行的項目如果在這一節(jié)點(diǎn)之前完成了項目可行性報告批復(fù)、社會資本招標(biāo)或者收到了交通運(yùn)輸部車購稅的資金安排函等其中任意一項工作，則按照原有流程進(jìn)行，此后的項目則按照新流程進(jìn)行。
清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清博士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，新的流程順序更符合PPP項目的邏輯次序。先確定立項，完成可行性報告的審批能夠減少社會資本在參與PPP項目時的不確定性。
這份文件連同2016年12月20日、21日國務(wù)院和發(fā)改委接連發(fā)布的兩份針對公路基建審批和PPP項目庫管理的文件構(gòu)成了整個收費(fèi)公路PPP模式流程的完整脈絡(luò)，根據(jù)這一新的脈絡(luò)，收費(fèi)公路項目審批的權(quán)限下放到了省級政府層面，同時，PPP項目庫的管理流程也得到了進(jìn)一步的明晰。
在這一脈絡(luò)背后的是整個收費(fèi)公路建設(shè)模式的轉(zhuǎn)軌，即從原有的“政府還貸”模式為主轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳耙浴癙PP模式”為主。“可以認(rèn)為，PPP模式已經(jīng)成為今后收費(fèi)公路發(fā)展的重要路徑，甚至可能暫時是唯一路徑”交通運(yùn)輸部科學(xué)院交通發(fā)展研究中心博士翁燕珍表示。
這一轉(zhuǎn)軌所帶來的投資空間達(dá)到數(shù)萬億，按照財政部PPP數(shù)據(jù)庫9月季報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，僅財政部PPP項目庫中，作為收費(fèi)公路主體的高速公路和一級公路的項目投資額就超過了2.6萬億元。
核心爭議：先立項還是先引資？
整個收費(fèi)公路PPP模式流程的核心爭議點(diǎn)在于是先進(jìn)行項目批復(fù)還是先引進(jìn)社會資本。
2015年12月25日交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路政府和社會資本合作操作指南》（試行）（以下簡稱《指南》），這份文件的出臺綜合了此前財政部和發(fā)改委對于PPP流程的相關(guān)要求。
按照《指南》中的規(guī)定，項目應(yīng)該先進(jìn)行項目識別、社會資本的招標(biāo)和確定，同時完成可行性報告預(yù)審、PPP實(shí)施方案評審、物有所值評價（是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營模式的評估方式）等一系列審核，最終在社會資本確定并成立項目公司后，再向相關(guān)部門上報核準(zhǔn)審批材料。
在這份文件公布10個月后，發(fā)改委發(fā)布了《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（以下簡稱《導(dǎo)則》），按照《導(dǎo)則》的規(guī)定，項目可行性報告的審核或備案應(yīng)該在PPP實(shí)施方案審批之前完成，在項目立項之后，再進(jìn)行社會資本的遴癬確定等工作。
收費(fèi)公路屬于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的交通基建板塊，兩份流程略有不同的文件帶來了收費(fèi)公路PPP模式操作中的一些問題。
在王守清看來，一個合理的PPP項目的完成邏輯應(yīng)該是：首先確定項目是否應(yīng)該立項，即可行性報告的批復(fù)，在這一環(huán)節(jié)中考慮的應(yīng)該是這一項目對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和民生能夠帶來多大的益處以及項目本身對環(huán)境因素帶來的影響等；
在確定立項之后，再考慮是否用PPP模式進(jìn)行修建，以及確定PPP的具體實(shí)施方案；方案確定后再進(jìn)行社會資本招標(biāo)等流程，并在項目運(yùn)行階段進(jìn)行有效的監(jiān)管。
目前發(fā)改委和交通運(yùn)輸部正在制定的文件與王守清所說的流程基本一致。參與文件制定的相關(guān)人士向經(jīng)濟(jì)觀察報表示，按照新的流程，項目立項會在最初的階段就完成；社會資本得到確認(rèn)后，再由實(shí)施方進(jìn)行項目法人變更手續(xù)，這一環(huán)節(jié)也只需要在此前項目核準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其余的環(huán)節(jié)不需要再單獨(dú)進(jìn)行法人變更。
王守清向經(jīng)濟(jì)觀察報表示，優(yōu)先批復(fù)可行性報告，能夠提供較為明確的項目總投資金額、建成后的運(yùn)行預(yù)測等數(shù)據(jù)，為后續(xù)社會引資的環(huán)節(jié)提供更多的參考數(shù)據(jù)。同時項目優(yōu)先立項還能夠為后續(xù)社會資本進(jìn)入提供一個更為安全的投資環(huán)境。
這份文件僅僅是流程梳理的一個環(huán)節(jié)，近期由國務(wù)院和發(fā)改委出臺的多份文件形成了整個PPP收費(fèi)公路的完整脈絡(luò)。
12月20日由國務(wù)院發(fā)布的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2016）》將國家高速公路的核準(zhǔn)權(quán)下放到了省級政府，而在2014年的版本中，國家高速網(wǎng)的項目應(yīng)該由國務(wù)院投資部門進(jìn)行核準(zhǔn)。同月21日發(fā)布的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP)項目庫管理辦法（試行））》則明確了前期項目入庫的具體流程。
按照新的脈絡(luò)，整個收費(fèi)公路PPP的操作到審核的大部分環(huán)節(jié)全部下放至省級政府層面，包括前期項目的立項以及后期的PPP方案制定以及實(shí)施，省級政府將會在其中扮演主要角色。
王守清向經(jīng)濟(jì)觀察報表示，鑒于省級政府對于地方具體的情況更為熟悉，審核權(quán)力的下放能夠促進(jìn)整個PPP項目的推進(jìn)速度。另一位交通系統(tǒng)相關(guān)人士則表示省級政府在基建方面的熱情度更高，下放審批權(quán)限能夠釋放更多的公路基建空間。
途徑轉(zhuǎn)軌：從“政府還貸”為主轉(zhuǎn)為以
“PPP模式”為主
在數(shù)份文件密集出臺的背后，是整個中國收費(fèi)公路建設(shè)模式從以“政府還貸”為主向轉(zhuǎn)向暫時以“PPP模式”為主的轉(zhuǎn)軌圖景。正在制定和已經(jīng)發(fā)布的多份文件對于流程的梳理也旨在疏通這一“主流渠道”。
從1988年滬嘉高速公路通車開始，“貸款修路，收費(fèi)還貸”模式在28年的時間中支撐了中國超過16萬公里收費(fèi)公路的建設(shè)。
2015年，在交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路管理條例》修正案征集意見稿，在這份文件中首次將“政府還貸”調(diào)整為“政府還債”，同時提出統(tǒng)借統(tǒng)還的思路，即在一省范圍內(nèi)“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。
但無論是“政府還貸”還是“政府還債”，政策層面對于地方債務(wù)日益嚴(yán)格的監(jiān)管讓傳統(tǒng)公路修建的模式受到了極大的挑戰(zhàn)。
翁燕珍向經(jīng)濟(jì)觀察報表示，今后收費(fèi)公路發(fā)展有兩條路可走：一條是通過地方政府發(fā)行債券的方式發(fā)展政府還貸收費(fèi)公路；另一條路是通過政府和社會資本合作模式發(fā)展收費(fèi)公路——《收費(fèi)公路管理條例》修訂稿已將“經(jīng)營性公路”修改為“特許經(jīng)營公路”。但由于近年來地方政府債券幾乎很少用于政府收費(fèi)公路中，因此當(dāng)前來看，第一條路線還是“名存實(shí)亡”的。
對于此，翁燕珍認(rèn)為應(yīng)該積極探索地方政府通過發(fā)行債券的方式發(fā)展收費(fèi)公路的這一條路徑。這方面美國有很多的實(shí)踐經(jīng)驗值得借鑒，比如通過發(fā)行市政債券的方式籌集資金發(fā)展收費(fèi)公路、機(jī)嘗港口等基礎(chǔ)設(shè)施。
但在“地方發(fā)債”的模式探索出來之前，PPP仍然是目前主流的收費(fèi)公路修建模式。這條暫時唯一的通道正在迎來總投資金額達(dá)到數(shù)萬億規(guī)模的海量公路項目。
根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截止到今年9月，財政部PPP項目庫項目中，交通運(yùn)輸行業(yè)投資額占比最高，達(dá)到30%。在交通運(yùn)輸行業(yè)中，公路投資額占比超過六成，其中高速公路和一級公路的總投資額分別達(dá)到了2.06億元和5998億元。
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本文來源：經(jīng)濟(jì)觀察報作者：宋笛
