交通運輸部公路局解讀《公路工程造價管理暫行辦法》
2017-02-09
加強公路造價管理，促進行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展——交通運輸部公路局解讀《公路工程造價管理暫行辦法》
公路工程造價管理，同工程質(zhì)量、安全、進度共同構(gòu)成工程建設(shè)項目管理的四大任務(wù)，貫穿于公路建設(shè)管理全過程，體現(xiàn)在工程建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)，對工程品質(zhì)和行業(yè)建設(shè)環(huán)境等具有直接影響。合理確定建設(shè)項目造價并有效控制建設(shè)投資，對工程的質(zhì)量、安全、工期等有著重要的保障作用，對公路運營期間保證良好的路況水平和安全便捷出行具有重要意義。工程造價管理是各級交通運輸主管部門的重要職責(zé)。
2016年9月2日，交通運輸部發(fā)布了《公路工程造價管理暫行辦法》（部令2016第67號，下簡稱《辦法》），并自2016年11月1日起施行。這是我國第一部關(guān)于公路工程造價管理的規(guī)章制度，作為行業(yè)規(guī)章，從國家層面完善了公路工程造價管理制度體系，明確了各方職責(zé)和權(quán)利、義務(wù)，確定了全過程造價監(jiān)管機制，為公路工程造價管理有法可依、遵章守規(guī)提供了制度保障，具有標志性意義。
一、《辦法》出臺的必要性
一是造價管理依法行政的需要。造價管理是公路建設(shè)管理的重要組成部分，造價監(jiān)督管理是交通運輸主管部門的重要職能。長期以來，各地造價監(jiān)管機制和監(jiān)督效能差異較大，造價管理總體體現(xiàn)為分頭、分段、分散的情況，與公路的公益屬性和公路造價的全過程、分階段的計價特點不相適應(yīng)。制定《辦法》，從國家層面完善公路工程造價管理制度體系，明確公路工程造價管理實行政府監(jiān)督、建設(shè)單位全面負責(zé)的管理機制，明確勘察設(shè)計單位、施工單位和從業(yè)人員等參建各方在造價管理中的責(zé)任，規(guī)范監(jiān)管機制，對于依法行政，實現(xiàn)政府的有效監(jiān)管和職能的順利轉(zhuǎn)變具有重要意義。加強造價管理制度建設(shè)，強化監(jiān)督機制運行，使制度成為帶電的高壓線，也可一定程度預(yù)防工程領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
二是解決造價管理全過程的需要。公路工程造價貫穿于項目建設(shè)各階段，公路建設(shè)項目要經(jīng)過估算、概、預(yù)算、結(jié)算、決算等多次計價過程，各階段造價數(shù)據(jù)內(nèi)生相互聯(lián)系。而一直以來，公路工程造價審批（查）的管理程序和內(nèi)容主要遵照各建設(shè)階段相應(yīng)的規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性規(guī)定，也切斷各階段造價數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，降低了效率，也不利于造價控制以及準確計價。應(yīng)建立造價全過程管理機制，將造價管理納入建設(shè)程序的各個環(huán)節(jié)，將造價管理的各個階段和各個環(huán)節(jié)有機銜接起來，通過實施“事前控制、事中監(jiān)督、事后核定”建立起工程造價的全壽命關(guān)系，才有利于實現(xiàn)造價的控制。因此，通過制定《辦法》，將造價管理工作程序和主要內(nèi)容予以整合、明確，實現(xiàn)全過程造價管理。
三是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。經(jīng)濟社會發(fā)展對交通的依賴不斷增強，但公路建設(shè)、養(yǎng)護成本上升與資金緊缺的矛盾日益突出，已成為制約公路發(fā)展的瓶頸。同時，社會公眾及有關(guān)部門對公路資金使用績效的關(guān)注度也越來越高。通過資金的“開源”和“節(jié)流”，為緩解目前行業(yè)所面臨的投融資困境提供支撐。造價管理是合理確定和有效控制公路建設(shè)資金規(guī)模的重要手段。通過有效的造價管理，在保證工程質(zhì)量、安全前提下，節(jié)約建設(shè)成本，優(yōu)化公路建設(shè)投資結(jié)構(gòu)，緩解資金不足的矛盾，提高公路投資效益和社會效益，促進公路行業(yè)向節(jié)約型可持續(xù)發(fā)展的健康方向發(fā)展，是推進行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有力舉措。
四是引領(lǐng)行業(yè)走向現(xiàn)代工程管理之路的需要。現(xiàn)代工程管理理念已深入人心，造價管理作為建設(shè)管理和行業(yè)監(jiān)督的重要組成，隨著《辦法》的實施，將更加規(guī)范、嚴謹、更好地體現(xiàn)公路建設(shè)現(xiàn)代工程管理的特點。同時，標準化和信息化建設(shè)已成為工程建設(shè)重要的管理方式和發(fā)展方向，公路工程造價管理具有開展標準化和信息化建設(shè)的先天優(yōu)勢和需求，可推動管理效率的提高，提升造價管理水平和體系的完善。
二《辦法》重點內(nèi)容
《辦法》共五章30條，分別為總則，造價依據(jù)，造價確定和控制，監(jiān)督管理，附則。
（一）界定了適用范圍。
《辦法》規(guī)定在中華人民共和國境內(nèi)的公路新建、改建、擴建工程的造價活動，適用本辦法。目前公路的投資主體呈多元化趨勢，無論哪種投資建設(shè)模式，都不改變公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)屬性，為維護公眾利益，無論是使用國有資金投資、國家融資還是其他主體投資建設(shè)的公路工程項目（如BT、BOT、PPP項目），都應(yīng)進行造價的有效監(jiān)管，其造價活動都適用于本辦法。對于養(yǎng)護工程，由于其管理程序、工程內(nèi)容和造價組成不同于新建工程，因此規(guī)定公路養(yǎng)護工程造價管理可根據(jù)作業(yè)類別和規(guī)模參考本辦法執(zhí)行。
同時，《辦法》闡明了公路工程造價活動的涵蓋范圍是從項目籌建到竣工驗收交付使用的全部過程，也明確了全過程中主要環(huán)節(jié)的造價控制節(jié)點。
（二）確立了造價活動遵循的原則。
《辦法》規(guī)定公路工程造價活動應(yīng)當(dāng)遵循客觀科學(xué)、公平合理、誠實信用、厲行節(jié)約的原則。開展造價管理不是一味謀求壓低造價，而是主張合理造價：在優(yōu)化建設(shè)方案、設(shè)計方案的基礎(chǔ)上，在建設(shè)程序的各個階段，采取有效的方法和措施，合理利用資金，在保證質(zhì)量和安全的前提下，把建設(shè)工程造價控制在合理范圍，取得更好的社會效益和經(jīng)濟效益。
（三）明確了各方造價管理職責(zé)。
《辦法》明確了公路參建各方在造價管理中的職責(zé)和權(quán)利：交通運輸部負責(zé)全國公路工程造價的監(jiān)督管理；省級交通運輸主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公路工程造價的監(jiān)督管理；重點明確了建設(shè)單位承擔(dān)公路工程造價控制的主體責(zé)任，這是部相關(guān)文件首次就建設(shè)項目的造價控制提出責(zé)任主體，也是行業(yè)主管部門開展監(jiān)督管理的責(zé)任主體；其次是對勘察設(shè)計單位提出了造價確定和控制的具體要求?？辈煸O(shè)計單位在造價控制中發(fā)揮著重要作用，應(yīng)切實做好技術(shù)經(jīng)濟方案比癬科學(xué)確定設(shè)計方案，同時做好前后階段對比、加強造價預(yù)控；對于施工單位，重點是履行合同約定；而對于監(jiān)理、咨詢等其他相關(guān)參建單位，因與建設(shè)單位是合同關(guān)系，由建設(shè)單位承擔(dān)造價控制的主體責(zé)任，其職責(zé)更多體現(xiàn)在市場行為自律中，因此在《辦法》中沒有具體規(guī)定。
（四）規(guī)定了造價依據(jù)的主要內(nèi)容和管理層次。
《辦法》明確規(guī)定了“造價依據(jù)”的范圍，并分層次明確了交通運輸部和省級交通運輸主管部門對造價依據(jù)的管理范疇，同時考慮到公路工程不斷采用新工藝、新設(shè)備、新材料，而交通運輸主管部門制定定額等造價依據(jù)一般有滯后性，無法及時全面涵蓋，在工程計價亟需時，建設(shè)單位作為造價控制的的主體責(zé)任單位，應(yīng)組織開展成本分析。以此同時，交通運輸主管部門和相關(guān)從業(yè)單位也應(yīng)共同長期不懈地開展定額標準、費用標準等造價依據(jù)的及時補充和更新工作，積極促進造價依據(jù)與公路技術(shù)進步相適應(yīng)。
（五）強化了公路造價全過程管理機制。
《辦法》規(guī)定了公路建設(shè)項目立項階段、勘察設(shè)計階段、招投標階段、施工階段、工程交（竣）工階段等各階段造價確定和控制的具體要求，這是首次完整地對公路建設(shè)全過程、各環(huán)節(jié)的造價確定和控制提出系統(tǒng)要求，尤其是對招投標階段、實施階段、交竣工等階段的明確規(guī)定，填補了行業(yè)在這方面的制度欠缺；此外，針對參建各方普遍關(guān)注的設(shè)計變更、政策性影響、調(diào)整概算、審計調(diào)整等問題，對造價影響亦較大，《辦法》均原則性提出了處理方式，解決了業(yè)內(nèi)長期以來思路不統(tǒng)一、方法差異大的問題?！掇k法》分階段控制、全過程管理的系統(tǒng)化管理思路有利于全國公路建設(shè)資源的均衡及有效利用。
（六）加強了造價監(jiān)督管理。
《辦法》明確規(guī)定了交通運輸主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督檢查主要內(nèi)容、處理方式等內(nèi)容。造價的監(jiān)督管理應(yīng)貫穿公路建設(shè)的全過程重點環(huán)節(jié)，但有別于常規(guī)的建設(shè)項目督導(dǎo)，應(yīng)更側(cè)重于與投資控制相關(guān)的管理行為，以內(nèi)業(yè)為主。同時充分發(fā)揮信用體系在鼓勵守信、懲戒失信中的震懾作用。通過加強監(jiān)督和信用評價、信息公開等方式起到提升管理的作用。
（七）引導(dǎo)公路造價信息化管理發(fā)展方向。
隨著科技的發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的來臨，信息化已成為工程管理體系的主要手段和重要措施。《辦法》對此進行原則性引導(dǎo)，造價管理要順應(yīng)時代發(fā)展，利用科技進步，搭建起部級和各省公路工程造價大數(shù)據(jù)平臺，并實現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享，形成全國一盤棋的思想，深層挖掘造價數(shù)據(jù)價值，以信息技術(shù)引領(lǐng)造價管理發(fā)展，大幅度提升管理效率，提升行業(yè)管理水平。信息化是以數(shù)據(jù)的標準化為基礎(chǔ)的，因此部還將盡快制定發(fā)布造價信息化標準，以統(tǒng)一部省兩級造價信息平臺的數(shù)據(jù)接口。
（八）提出公路造價隊伍建設(shè)的要求。
公路建設(shè)具有周期長、投資額大、自然條件復(fù)雜多變、社會涉及面廣等特點，決定了工程造價的單件性，多次性，動態(tài)性，組合性，多樣性，復(fù)雜性等。造價管理需要一支高水平、穩(wěn)定的隊伍，這就對公路造價從業(yè)人員提出了較高的要求，要不斷加強自身職業(yè)素質(zhì)建設(shè)。在國家職業(yè)資格制度改革背景下，《辦法》順應(yīng)改革思路，將通過對從業(yè)人員的信用體系建立和信用評價、信息公開等方式來開展隊伍建設(shè)。與公路建設(shè)信用體系相融合，建立造價人員信用管理平臺，對其編制造價文件的質(zhì)量和真實性進行評價，對造價人員行為進行有效管理和監(jiān)督。
