原交通部總工程師楊盛福。
楊盛福（右三）在京津塘高速公路建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)。
京津塘高速公路監(jiān)理合同簽字儀式。
改擴(kuò)建前的京津塘高速公路。
第一次引入“菲迪克條款”，第一次大規(guī)模利用世界銀行貸款，第一次實(shí)施業(yè)主負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制……京津塘高速公路，在我國(guó)高速公路建設(shè)史上具有里程碑意義。
“向國(guó)家交一條高質(zhì)量的高速公路，把國(guó)外先進(jìn)技術(shù)學(xué)到手，引進(jìn)科學(xué)的管理模式推動(dòng)基建改革，培養(yǎng)一批適應(yīng)高速公路建管的人才，全部實(shí)現(xiàn)了。”原交通部總工程師楊盛福曾是京津塘高速公路的總監(jiān)理工程師。81歲的他，精神矍鑠，思路清晰。
不僅僅是高速公路。改革開放初的“探路”歲月，在這位開拓者近兩個(gè)小時(shí)不間斷的講述中，仿佛一條穿越險(xiǎn)灘并從中持續(xù)收獲生命力的滔滔大河，串起了公路建設(shè)的昨天、今天和明天。
觀念轉(zhuǎn)變 公路運(yùn)輸不再“沒地位”
改革開放之前的30年，我國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展以鐵路為主，其他運(yùn)輸方式特別是公路運(yùn)輸未得到應(yīng)有的重視，發(fā)展緩慢。到1978年年底，全國(guó)公路總里程不足90萬(wàn)公里，二級(jí)以上公路僅有1萬(wàn)公里，有三分之一以上的鎮(zhèn)村不通公路。
“當(dāng)時(shí)在部機(jī)關(guān)經(jīng)?？吹礁鞯匕l(fā)來(lái)的電報(bào)——江西井岡山的毛竹運(yùn)不出來(lái)，眼睜睜看著爛在山里；陜西安康地區(qū)木耳大量積壓，老百姓拿來(lái)墊炕……有老百姓戲稱，這是捧著金飯碗要飯咧。”楊盛?；貞?，改革開放后農(nóng)村實(shí)行包產(chǎn)到戶，農(nóng)民的積極性提高，生產(chǎn)發(fā)展迅猛。但公路運(yùn)輸不暢，山區(qū)根本就沒有公路，嚴(yán)重影響了物資運(yùn)輸。
這種“窘境”，還體現(xiàn)在壓船壓港等多個(gè)方面。
“大中城市入口道路狹窄，車輛進(jìn)出困難，造成了進(jìn)出口擁堵嚴(yán)重；連接沿海主要對(duì)外貿(mào)易港口的公路標(biāo)準(zhǔn)低，加劇了壓船壓港；山西省有煤炭，卻因道路不暢運(yùn)不出來(lái)；許多外國(guó)人來(lái)長(zhǎng)城旅游，因?yàn)殡y行的土路，高興而來(lái)、掃興而歸。”楊盛福說。
“要想富，先修路”，說出了人民群眾對(duì)路的需求，也引起了社會(huì)各界的關(guān)注。上世紀(jì)八十年代初，國(guó)家計(jì)委、經(jīng)委、建委聯(lián)合召開“交通運(yùn)輸技術(shù)改造政策研討會(huì)”，討論在改革開放形勢(shì)下如何緩解交通運(yùn)輸緊張狀況和發(fā)展交通運(yùn)輸。會(huì)上，兩種觀點(diǎn)針鋒相對(duì)——一種意見主張延續(xù)過去30多年的以鐵路運(yùn)輸為主的“老路子”，另一種意見則是各種交通運(yùn)輸方式統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，建立起我國(guó)的綜合交通運(yùn)輸體系。
“我作為公路專業(yè)的代表參與了討論，并在會(huì)上作了《公路在綜合運(yùn)輸網(wǎng)中應(yīng)有恰當(dāng)?shù)奈恢谩返陌l(fā)言，分析了‘老路子’使交通運(yùn)輸緊張狀況越來(lái)越嚴(yán)重的情況，并明確提出我國(guó)交通運(yùn)輸應(yīng)走后一種發(fā)展路子。”楊盛福說，后來(lái)他又發(fā)表了《要重視公路運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展》等文章，并和綜合運(yùn)輸研究所等開展合作，為公路運(yùn)輸發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
經(jīng)過幾年多次專家會(huì)的反復(fù)論證，逐步達(dá)成了要加快公路運(yùn)輸發(fā)展、我國(guó)交通運(yùn)輸應(yīng)轉(zhuǎn)向發(fā)展綜合運(yùn)輸體系的基本共識(shí)，并被決策部門采納，形成了我國(guó)“發(fā)展綜合運(yùn)輸體系為主軸的交通運(yùn)輸業(yè)”的方針。從此，公路運(yùn)輸不再“沒地位”，發(fā)展?fàn)顩r逐步改善。
動(dòng)腦筋想辦法 向政策要資金
改革開放前，公路建設(shè)資金一直由交通部向國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)申請(qǐng)。百?gòu)U待興的年代，各個(gè)行業(yè)都需要發(fā)展。錢從哪來(lái)？國(guó)家能給的只是杯水車薪。
“借鑒農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，要不到錢，就要政策，政策就是錢嘛！”楊盛福介紹，當(dāng)時(shí)交通部利用國(guó)家?guī)齑胬锏募Z棉布“以工代賑”。
冬天，農(nóng)民利用農(nóng)閑時(shí)間修公路。修完后，交通部門就把棉布做成被子、棉襖和糧食，一起作為工錢支付給農(nóng)民。1982年到1984年，這項(xiàng)政策極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。之后兩年，交通部又向國(guó)家申請(qǐng)自行車、收音機(jī)等積壓的輕工業(yè)品“以工代賑”，從而加快了農(nóng)村公路建設(shè)。
但這只能解決農(nóng)村公路的問題，干線公路的問題解決不了。與此同時(shí)，交通部不斷向國(guó)家計(jì)委提出加快公路建設(shè)的政策措施建議。
1983年年初，楊盛福在《要重視公路運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展》一文中提出：走動(dòng)員各方力量來(lái)加強(qiáng)公路建設(shè)的路子，從各種渠道來(lái)解決建設(shè)資金的問題。經(jīng)過研究，交通部向國(guó)家建議，增加公路投資，提高養(yǎng)路費(fèi)征收比例，允許貸款修路修橋、收費(fèi)還貸，征收燃油稅、輪胎稅……
有人質(zhì)疑：修路不就是籮筐加扁擔(dān)，還用國(guó)外貸款？輪船用柴油，從來(lái)不走公路，火車也不走公路，為啥要收燃油稅？“當(dāng)時(shí)困難重重，我們沖破了許多阻力。”楊盛福感嘆道。
“買車一定要上路吧，征收車輛購(gòu)置附加費(fèi)來(lái)修公路應(yīng)該是合理的吧。”楊盛福認(rèn)為，路修好了，省油、減少車輛損耗，對(duì)購(gòu)車者也算一定補(bǔ)償。當(dāng)時(shí)國(guó)家正在限制社會(huì)集團(tuán)購(gòu)車，征收車輛購(gòu)置附加費(fèi)對(duì)限購(gòu)也有好處，是一舉多得的事情，各部門都能接受。
1984年12月，國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議討論通過了交通部提出的征收車輛購(gòu)置附加費(fèi)、“貸款修路、收費(fèi)還貸”等幾項(xiàng)加快公路發(fā)展的政策措施。
同時(shí)，交通部總結(jié)各地集資經(jīng)驗(yàn)，提出了發(fā)行債券、股票、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等政策措施建議，并于1995年召開公路建設(shè)與融資國(guó)際研討會(huì)，推動(dòng)引進(jìn)外資、中外合資、公路股票境外上市。有了資金，公路建設(shè)便有了底氣。
“有了這些政策，才有了近幾十年來(lái)我國(guó)公路建設(shè)、特別是高速公路建設(shè)的快速發(fā)展。”楊盛福對(duì)此感到十分欣慰。
菲迪克條款引發(fā)“軒然大波”
有了錢，如何把錢用好，又成了難題。如何充分發(fā)揮有限資金的效益，改變過去粗放型的管理模式，從行政命令轉(zhuǎn)向科學(xué)化管理？楊盛福直言，當(dāng)時(shí)的公路建設(shè)管理模式急需突破和創(chuàng)新。
1984年，交通部利用向世界銀行貸款的契機(jī)，學(xué)習(xí)、引進(jìn)菲迪克條款來(lái)實(shí)施工程管理。在資本主義私有制下形成的工程管理模式，在社會(huì)主義公有制的中國(guó)能否適用？不少人對(duì)此心存疑慮。
楊盛?；貞洠鲇诜€(wěn)妥考慮，交通部在世界銀行的第一批貸款中選了西安至三原一級(jí)公路和山東晏城高塘二級(jí)公路項(xiàng)目“摸著石頭過河”。當(dāng)時(shí)，部公路局設(shè)立了“世界銀行項(xiàng)目貸款辦公室”負(fù)責(zé)貸款、協(xié)調(diào)和管理，還邀請(qǐng)國(guó)外工程咨詢公司做顧問，幫助按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)編制標(biāo)書，從而進(jìn)行招投標(biāo)工作與推行監(jiān)理制度。
實(shí)踐證明，這種模式的確提高了施工質(zhì)量、降低了造價(jià)。因此，交通部決定在第二批世界銀行貸款項(xiàng)目——京津塘高速公路建設(shè)中，全面實(shí)行“工程監(jiān)理制”。為保證工程順利實(shí)施，交通部和兩省一市主管基建的領(lǐng)導(dǎo)組成領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)決策。兩省一市抽調(diào)干部，組建京津塘高速公路聯(lián)合公司。
“聯(lián)合公司是改革開放后交通行業(yè)首個(gè)完全獨(dú)立的法人個(gè)體，負(fù)責(zé)出面向世行貸款、修路和還貸。這就是后來(lái)的‘項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制’。”楊盛福說，交通部直接參與并組織了工程監(jiān)理，還從部屬設(shè)計(jì)單位及兩省一市抽調(diào)工程技術(shù)人員，會(huì)同外國(guó)監(jiān)理人員共同組成了總監(jiān)辦和3個(gè)駐地辦，常駐工地監(jiān)理。
然而，萬(wàn)事開頭難，新的管理制度卻出現(xiàn)了“水土不服”的狀況。以合同形式進(jìn)行管理，改變了傳統(tǒng)行政命令的管理模式。工作干了多少、質(zhì)量是否合格，都有人監(jiān)理，不合格就拿不到錢，制約了交通部門的領(lǐng)導(dǎo)和承包商。
1989年4月，鄒家華同志視察京津塘高速公路時(shí)指出：“我們利用世界銀行貸款，工作就要符合他們的要求，尤其是堅(jiān)持程序和通過監(jiān)理這兩條。”這給各級(jí)監(jiān)理人員嚴(yán)格執(zhí)行工作注入了“強(qiáng)心針”。“大家逐步理解適應(yīng)這一條款。監(jiān)理與業(yè)主、承包商之間的關(guān)系也逐步理順，工程質(zhì)量、施工進(jìn)度、項(xiàng)目造價(jià)都得到了有效控制。”楊盛福說。
1993年9月，京津塘高速公路全線建成通車，達(dá)到了國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、國(guó)際先進(jìn)水平，還獲得了國(guó)家科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)等殊榮。世行對(duì)其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量的高度認(rèn)可，為后續(xù)公路建設(shè)利用世行貸款打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
“它改變了整個(gè)基本建設(shè)管理模式！”楊盛福依然難掩激動(dòng)。“工程監(jiān)理制”在京津塘高速公路中的成功實(shí)踐，為公路建設(shè)和管理樹立了標(biāo)桿。
困難重重，化壓力為動(dòng)力，想辦法解決難題，千方百計(jì)促進(jìn)行業(yè)發(fā)展——這是開拓者們留給后人的寶貴財(cái)富。無(wú)數(shù)公路建設(shè)者將這筆財(cái)富化作奮進(jìn)力量，傾注在大江南北的477萬(wàn)公里公路之上，并使其不斷煥發(fā)新顏。
