財政部對十三屆全國人大三次會議第7295號建議的回復

　　財預函〔2020〕124號

　　唐曉明等8名代表：

　　你們提出的關于將部分收費公路專項債券作為PPP項目政府方資本金使用的建議收悉，現(xiàn)答復如下：

　　一、地方政府專項債券支持甘肅情況

　　自2015年新預算法實施以來，每年大幅增加甘肅省的新增地方政府專項債務限額規(guī)模。2015-2020年，經(jīng)國務院批準，分別下達甘肅省新增專項債券額度25億元、25億元、158億元、204億元、368億元、614億元，年均增長90%。下一步，分配以后年度地方政府債務限額時，在有效防范風險的前提下，積極加大對甘肅省支持力度，促進甘肅省經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　二、關于將部分收費公路專項債券作為PPP項目政府方資本金問題

　　按照國務院常務會議部署，專項債券作為符合條件重大項目資本金的領域已由4個進一步擴大為10個，其中包括收費公路。甘肅省可在國務院確定的比例內(nèi)將收費公路專項債券用作符合條件的重大項目資本金。

　　對于將專項債券作為PPP項目資本金的問題,這種模式雖有利于帶動大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財政兜底預期、層層放大杠桿，風險相對較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。此外，按照《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規(guī)定，PPP項目不得出現(xiàn)以債務性資金充當資本金的行為。

　　感謝你們對財政工作的關心，歡迎再提寶貴意見。

　　聯(lián)系單位及電話：財政部預算司 010-68551433

　　 財 政 部

　　2020年9月8日

　　回復明確：

　　1、專項債券可以用作符合條件的重大項目資本金；

　　2、專項債券不宜作為PPP項目資本金。

　　具體到收費公路項目，專項債可以作為收費公路項目的資本金，但如果該公路項目是以PPP模式實施的，則專項債券不宜作為項目的資本金。

　　延伸閱讀：

　　專項債能否作PPP項目資本金？財政部回應說不行

　　來源：第一財經(jīng) 作者：陳益刊

　　地方政府專項債券去年開始被允許作重大項目資本金，目的是進一步發(fā)揮資金撬動效應。目前一些重大項目采取的是政府和社會資本合作（PPP）模式推進，業(yè)內(nèi)十分關注專項債是否可以用作PPP項目資本金，以進一步撬動投資。

　　財政部首次對這一問題給予公開回應，答案是不行。

　　近日財政部公開了對十三屆全國人大三次會議第7295號建議的回復中，否決了專項債作PPP項目資本金的可能性。

　　在這一回復中，財政部預算司表示，對于將專項債券作為PPP項目資本金的問題,這種模式雖有利于帶動大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財政兜底預期、層層放大杠桿，風險相對較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。此外，按照《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（下稱10號文）規(guī)定，PPP項目不得出現(xiàn)以債務性資金充當資本金的行為。

　　多位PPP專家告訴第一財經(jīng)記者，財政部這一回復其實明確了專項債不可以作PPP項目資本金。

　　為發(fā)揮資金撬動效應，去年6月，中央發(fā)文首次允許將部分地方政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金。目前重大項目限定十大領域，分別是鐵路、收費公路、干線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等領域。

　　財政部預算司一級巡視員王克冰近日公開表示，截至今年前三季度，各地已有近3000億元專項債券用作鐵路、軌道交通、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等領域符合條件的重大項目資本金，發(fā)揮“四兩撥千斤”的帶動作用。

　　為了防控風險，目前專項債用作資本金比重被要求不得超過25%。前三季度各地發(fā)行（新增）專項債33652億元，其中約3000億元用作資本金，占比約9%，明顯低于前述限制。

　　PPP專家、大岳咨詢董事長金永祥告訴第一財經(jīng)，人大代表正式提案專項債與PPP結(jié)合，意味著地方政府和社會各界要求整合專項債和PPP兩種工具，以提高資金使用效率實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的呼聲，已經(jīng)從非正式渠道進入了正式渠道。財政部對此進行正式回應說明中央和地方都意識到了這一問題的重要性。

　　“盡管現(xiàn)行政策有限制，兩者結(jié)合還存在一定障礙，但隨著有關各方認真深入的研究，問題會在政策比較和選擇過程中找到答案。財政部提到10號文規(guī)定PPP項目不得以債務性資金作為項目資本金，所以目前專項債不宜作為PPP項目資本金，有一定道理。”金永祥說。

　　2014年之后PPP進入高速增長通道，違規(guī)亂象也隨之增多。2017年開始財政部等部門相繼發(fā)文，加強PPP規(guī)范發(fā)展，對不合規(guī)項目清理退庫，PPP此后進入平穩(wěn)發(fā)展。

　　其中，2019年出臺的上述10號文中，提出了PPP項目規(guī)范發(fā)展五大負面清單，其中就包括不得以債務性資金充當項目資本金。

　　此前，財政部金融司司長王毅在強調(diào)規(guī)范PPP發(fā)展時曾表示，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。

　　盡管專項債目前不被允許用作PPP項目資本金，但兩者融合進一步撬動投資是一大方向。財政部副部長鄒加怡在2019第五屆中國PPP發(fā)展（融資）論壇上表示，要探索PPP與專項債的結(jié)合，撬動社會投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應。

　　金永祥認為，可以在PPP項目結(jié)構設計時解決相關問題，而不違反現(xiàn)行政策。比如將代建和運營及部分設施的投資作為PPP項目的內(nèi)容，政府仍然作為設施的部分或全部所有者。從目前情況看，專項債項目各環(huán)節(jié)都存在風險，與PPP結(jié)合有助于控制專項債風險，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　目前3000億元專項債資本金中，用作PPP項目資本金規(guī)模尚未公布。中國財政科學研究院PPP研究所所長彭程告訴第一財經(jīng)，專項債不能作PPP項目資本金的影響不大。