“雙資質(zhì)”模式下,設(shè)計(jì)企業(yè)申領(lǐng)施工資質(zhì)的利與弊
2023-03-21 來(lái)源:中國(guó)勘察設(shè)計(jì)雜志 

  設(shè)計(jì)企業(yè)申領(lǐng)施工資質(zhì)的利與弊

  2016年5月,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》);2017年2月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》,大力推行工程總承包建設(shè)模式。此后,各級(jí)地方政府先后出臺(tái)相關(guān)配套政策,推進(jìn)工程總承包的發(fā)展。短短幾年時(shí)間,從傳統(tǒng)石油、化工、電力能源等工業(yè)領(lǐng)域到市政、醫(yī)療、學(xué)校等民建領(lǐng)域,工程總承包已經(jīng)逐步成為一種主流建設(shè)模式。在此背景下,工程設(shè)計(jì)企業(yè)不得不考慮戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,從工程設(shè)計(jì)向工程總承包轉(zhuǎn)型,從單一的設(shè)計(jì)企業(yè)向融合了工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、管理等要素的工程企業(yè)轉(zhuǎn)型。

  2019年12月,住建部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》,明確提出工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì),或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體,即對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用設(shè)計(jì)施工“雙資質(zhì)”要求。同時(shí),鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位和施工單位通過(guò)“綠色通道”申請(qǐng)取得其承接工程總承包業(yè)務(wù)所需的施工資質(zhì)和設(shè)計(jì)資質(zhì)。

  在上述有關(guān)政策的推動(dòng)下,許多設(shè)計(jì)企業(yè)為了轉(zhuǎn)型從事工程總承包業(yè)務(wù),開(kāi)始被動(dòng)或主動(dòng)申領(lǐng)施工總承包企業(yè)資質(zhì)。盡管設(shè)計(jì)企業(yè)取得施工總承包企業(yè)資質(zhì)可以增強(qiáng)企業(yè)的實(shí)力,提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,但同時(shí)也會(huì)給企業(yè)帶來(lái)額外的風(fēng)險(xiǎn)。本文將從法律層面就此問(wèn)題展開(kāi)探討。

  關(guān)于投標(biāo)人資質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題的利弊分析

  如上文所述,很多設(shè)計(jì)企業(yè)申領(lǐng)施工總承包企業(yè)資質(zhì)的主要目的在于通過(guò)增加企業(yè)資質(zhì),滿(mǎn)足部分項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)提出的“雙資質(zhì)”要求,以獲得更多的投標(biāo)機(jī)會(huì)。但是,不能忽略的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是大多數(shù)設(shè)計(jì)企業(yè)具備較高的工程設(shè)計(jì)資質(zhì),如工程綜合設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)、工程設(shè)計(jì)行業(yè)甲級(jí)資質(zhì)等,可以承擔(dān)的工程設(shè)計(jì)范圍通常非常廣泛,而如果設(shè)計(jì)企業(yè)申領(lǐng)施工總承包資質(zhì),因其受限于工程施工相關(guān)業(yè)績(jī)、人員、設(shè)備等條件,往往難以取得較高的施工總承包資質(zhì),從而導(dǎo)致施工總承包資質(zhì)與工程設(shè)計(jì)資質(zhì)等級(jí)不匹配,如此一來(lái),可能達(dá)不到提高投標(biāo)資質(zhì)等級(jí)的目的。

  特別是在聯(lián)合體投標(biāo)過(guò)程中,根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》中關(guān)于“由同一專(zhuān)業(yè)的單位組成的聯(lián)合體,按照資質(zhì)等級(jí)較低的單位確定資質(zhì)等級(jí)”的規(guī)定,在設(shè)計(jì)企業(yè)與施工總承包企業(yè)組建聯(lián)合體參與投標(biāo)的情形下,如果設(shè)計(jì)企業(yè)同時(shí)具備較低等級(jí)的施工總承包企業(yè)資質(zhì),可能按較低的施工總承包企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定,降低聯(lián)合體的資質(zhì)等級(jí)(表1)。

  關(guān)于工程分包問(wèn)題的利弊分析

  違法分包問(wèn)題一直是工程管理中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,施工總承包單位不得將工程的主體性、關(guān)鍵性工程對(duì)外分包,分包單位不得將承接的工程再次分包,否則均屬于違法分包。在工程總承包模式下,違法分包問(wèn)題更為復(fù)雜,現(xiàn)行有關(guān)法律政策并不清晰,司法實(shí)踐中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。

  《若干意見(jiàn)》對(duì)此作出了相對(duì)明確的規(guī)定?!度舾梢庖?jiàn)》第九條規(guī)定:“僅具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí),應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)。僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí),應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)。”根據(jù)上述規(guī)定,僅具有工程設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)可以將施工業(yè)務(wù)全部分包,而如果設(shè)計(jì)企業(yè)同時(shí)具備施工總承包資質(zhì)的情況下,是否還能將施工業(yè)務(wù)全部分包呢?

  《若干意見(jiàn)》同時(shí)規(guī)定:“工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書(shū)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)自行實(shí)施設(shè)計(jì)和施工,也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意,直接將工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)擇優(yōu)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)。”“工程總承包企業(yè)自行實(shí)施設(shè)計(jì)的,不得將工程總承包項(xiàng)目工程主體部分的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實(shí)施施工的,不得將工程總承包項(xiàng)目工程主體結(jié)構(gòu)的施工業(yè)務(wù)分包給其他單位。”根據(jù)上述規(guī)定,“雙資質(zhì)”企業(yè)可以選擇自行實(shí)施設(shè)計(jì)“和”施工,也可以在業(yè)主同意的前提下,選擇將設(shè)計(jì)“或”施工分包出去,但一旦決定自行實(shí)施設(shè)計(jì)“和/或”施工,則必須自行完成主體部分。由此可見(jiàn),在“雙資質(zhì)”模式下,對(duì)違法分包問(wèn)題的認(rèn)定將更為復(fù)雜,相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)更大。

  此外,工程總承包模式下的“再分包”問(wèn)題,在設(shè)計(jì)企業(yè)具備“雙資質(zhì)”情況下,也將進(jìn)一步被加大?!督ㄖā返诙艞l規(guī)定,“施工總承包的,建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成。……禁止分包單位將其承包的工程再分包。”因此,如果設(shè)計(jì)企業(yè)僅具有單資質(zhì),可以將施工業(yè)務(wù)全部分包給施工總承包單位,而施工總承包單位可以將工程非主體性、關(guān)鍵性工程進(jìn)行分包。此種情況,通常不會(huì)認(rèn)定為“再分包”。如果設(shè)計(jì)企業(yè)同時(shí)具備施工總承包資質(zhì),將施工業(yè)務(wù)對(duì)外分包,則可能被認(rèn)定為以施工總承包單位的身份對(duì)外分包。一方面,如果設(shè)計(jì)企業(yè)將包括建筑工程主體結(jié)構(gòu)在內(nèi)的施工業(yè)務(wù)全部分包的,將可能被認(rèn)定為轉(zhuǎn)包或違法分包;另一方面,如果分包施工單位再將施工業(yè)務(wù)分包,將可能被認(rèn)定為構(gòu)成被禁止的“再分包”。

  關(guān)于安全管理問(wèn)題的利弊分析

  根據(jù)《建筑法》《安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定,以及工程安全管理實(shí)踐,雖然設(shè)計(jì)企業(yè)與施工企業(yè)同為工程企業(yè),但兩者的安全管理法律責(zé)任完全不同,施工企業(yè)的安全管理責(zé)任明顯高于設(shè)計(jì)企業(yè),主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

  一是安全生產(chǎn)相關(guān)法定義務(wù)存在較大區(qū)別?!督ㄖā返谖逭?ldquo;建筑安全生產(chǎn)管理”關(guān)于建筑工程安全管理的規(guī)定共計(jì)十六條,其中與設(shè)計(jì)相關(guān)的條款僅有兩條,而與施工相關(guān)的條款有十多條;根據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,對(duì)施工企業(yè)的安全管理要求也明顯多于設(shè)計(jì)企業(yè);根據(jù)《安全生產(chǎn)法》,建筑施工企業(yè)與“礦山、金屬冶煉、建筑施工、運(yùn)輸單位和危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、裝卸單位”一同被列為“高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”,承擔(dān)了更多的安全生產(chǎn)法定義務(wù),如需要配備專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員、企業(yè)負(fù)責(zé)人需要通過(guò)安全生產(chǎn)知識(shí)和管理能力考核、應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)等。

  二是資質(zhì)許可要求不同。在資質(zhì)許可方面,設(shè)計(jì)企業(yè)和施工總承包企業(yè)的要求存在明顯差異?!栋踩a(chǎn)許可證條例》第二條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆炸物品生產(chǎn)企業(yè)(以下統(tǒng)稱(chēng)“企業(yè)”)實(shí)行安全生產(chǎn)許可制度。企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的,不得從事生產(chǎn)活動(dòng)。”也就是說(shuō),建筑施工企業(yè)除了需要取得工程施工企業(yè)資質(zhì)以外,還需要取得安全生產(chǎn)許可證,而設(shè)計(jì)企業(yè)則無(wú)需取得安全生產(chǎn)許可證。

  三是承擔(dān)安全事故責(zé)任存在明顯差異。如上文所述,相對(duì)于施工企業(yè)而言,設(shè)計(jì)企業(yè)的工程安全管理法律責(zé)任較少,加之在實(shí)務(wù)中由于設(shè)計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)化程度較高、管理上更為規(guī)范,因設(shè)計(jì)原因發(fā)生安全事故的概率亦較少。在工程安全事故中,設(shè)計(jì)企業(yè)被追究安全管理法律責(zé)任的并不多見(jiàn),或者承擔(dān)的責(zé)任較小。以2016年發(fā)生的“江西豐城發(fā)電廠(chǎng)‘11·24’冷卻塔施工平臺(tái)坍塌特別重大事故”為例,作為EPC總承包單位的中南電力設(shè)計(jì)院,被追究刑事責(zé)任的人員明顯少于作為施工總承包單位的河北億能公司,并且承擔(dān)的刑事責(zé)任相對(duì)較輕。

  綜上分析,如果設(shè)計(jì)企業(yè)取得施工總承包企業(yè)資質(zhì),被認(rèn)定為施工企業(yè),需要取得安全生產(chǎn)許可證,同時(shí)將承擔(dān)更多的工程安全管理法律責(zé)任,一旦發(fā)生工程安全事故,可能需要承擔(dān)更多的不利法律后果。

  其他不利因素分析

  除上述提到的三點(diǎn)外,設(shè)計(jì)企業(yè)取得施工總承包企業(yè)資質(zhì)后,還需要進(jìn)一步關(guān)注以下幾點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn):

  一是加大農(nóng)民工工資支付保障難度,增加相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《保障農(nóng)民工工資支付條例》相關(guān)規(guī)定,施工企業(yè)將承擔(dān)更多的農(nóng)民工工資支付管理義務(wù),而設(shè)計(jì)企業(yè)通常不涉及相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。而在工程總承包模式下,如果設(shè)計(jì)企業(yè)作為總承包單位或聯(lián)合體牽頭單位,就存在需要承擔(dān)農(nóng)民工工資支付管理義務(wù)的可能性。

  二是加大人力資源管理難度,增加勞動(dòng)糾紛風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理相關(guān)規(guī)定,設(shè)計(jì)企業(yè)在申領(lǐng)施工總承包企業(yè)資質(zhì)過(guò)程中,需要匹配相應(yīng)的施工技術(shù)人員,部分企業(yè)主要人員需要取得相應(yīng)的從業(yè)資格,而設(shè)計(jì)企業(yè)往往缺乏相應(yīng)的技術(shù)人員,往往通過(guò)借調(diào)、簽訂臨時(shí)合同,甚至通過(guò)“人員掛靠”等方式解決。這些非常規(guī)用人方式,極易給企業(yè)帶來(lái)額外法律風(fēng)險(xiǎn)。

  三是加大財(cái)稅管理難度,增加稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)稅相關(guān)法律政策,設(shè)計(jì)企業(yè)與施工企業(yè)適用的稅率以及稅收政策存在較大的差異,施工企業(yè)的稅務(wù)問(wèn)題更為復(fù)雜,面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)更大。

  結(jié)論與實(shí)務(wù)建議

  綜上分析,設(shè)計(jì)企業(yè)在獲得施工總承包企業(yè)資質(zhì)以后,雖然可以從一定程度上增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,獲得更多的市場(chǎng)機(jī)會(huì),但同時(shí)對(duì)于企業(yè)的管理要求也更高,由此帶來(lái)的法律責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)也更大。特別是設(shè)計(jì)企業(yè)如果僅僅出于增加資質(zhì)以滿(mǎn)足“雙資質(zhì)”投標(biāo)目的,并不打算實(shí)際提高企業(yè)施工管理能力,也不實(shí)際開(kāi)展工程施工承包業(yè)務(wù),就有可能得不償失。相對(duì)而言,通過(guò)聯(lián)合體方式解決投標(biāo)資質(zhì)問(wèn)題更為合適。

  住建部印發(fā)的《“十四五”建筑業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出:“支持工程總承包單位做優(yōu)做強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)承包單位做精做專(zhuān),提高工程總承包單位項(xiàng)目管理、資源配置、風(fēng)險(xiǎn)管控等綜合服務(wù)能力,進(jìn)一步延伸融資、運(yùn)行維護(hù)服務(wù)。”住建部原建筑市場(chǎng)監(jiān)管司司長(zhǎng)、中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)吳慧娟在《加快推行工程總承包的緣由和思考》一文中指出:國(guó)家現(xiàn)行政策鼓勵(lì)和培育具有設(shè)計(jì)、施工管理綜合實(shí)力的工程企業(yè),發(fā)展成為具備綜合工程管理能力的工程總承包單位,但并非要求設(shè)計(jì)企業(yè)和施工企業(yè)趨同發(fā)展,放棄各自?xún)?yōu)勢(shì)專(zhuān)業(yè)特色。與此同時(shí),在我國(guó)建筑業(yè)企業(yè)中,也并不是所有的工程企業(yè)都具有或應(yīng)具有綜合的工程總承包能力,未來(lái)建筑企業(yè)的發(fā)展路徑應(yīng)有兩種選擇:一種是鼓勵(lì)龍頭的工程設(shè)計(jì)和施工企業(yè)做優(yōu)、做強(qiáng)、做大;另一種是大量專(zhuān)業(yè)特色鮮明的工程設(shè)計(jì)或施工企業(yè)提升專(zhuān)業(yè)能力,做專(zhuān)、做精、做細(xì)。兩者應(yīng)當(dāng)各取所長(zhǎng),優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng),形成良好的行業(yè)生態(tài),這也符合國(guó)際工程企業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。

  筆者建議,設(shè)計(jì)企業(yè)不應(yīng)盲目為了增加資質(zhì)而增加資質(zhì),要找準(zhǔn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位,慎重考慮是否有必要申領(lǐng)施工企業(yè)資質(zhì)。即便站在提升企業(yè)綜合實(shí)力的角度考慮,需要申領(lǐng)施工企業(yè)資質(zhì),發(fā)展施工承包業(yè)務(wù),也可以考慮通過(guò)并購(gòu)或新設(shè)公司組建工程企業(yè)集團(tuán)方式,籌劃資質(zhì)申領(lǐng)及業(yè)務(wù)發(fā)展定位,合理分散法律風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。



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