創(chuàng)新構(gòu)建交通新基建投融資政策體系——以智慧公路建設(shè)為例
2023-11-01  

  交通運(yùn)輸領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(簡(jiǎn)稱交通新基建)將更多新技術(shù)、新設(shè)備引入到傳統(tǒng)基建,一次性投資建設(shè)的資金需求較大,在運(yùn)營(yíng)期,設(shè)施設(shè)備運(yùn)維投入高、更新迭代快,持續(xù)性資金投入需求明顯。傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系,難以適應(yīng)交通新基建的發(fā)展需要。必須立足交通新基建的基本屬性和投融資特點(diǎn),推動(dòng)有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合,加快形成多元化、市場(chǎng)化、專業(yè)化的投融資體系。

  交通新基建處于快速起步和技術(shù)加速迭代關(guān)鍵階段

  新型基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的重要組成部分,是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。

  黨的二十大報(bào)告對(duì)“優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和系統(tǒng)集成,構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”作出重要部署。2022年4月,中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議指出,要立足長(zhǎng)遠(yuǎn),強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)、生產(chǎn)力布局和國(guó)家重大戰(zhàn)略的支撐,加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施水平。國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),加快建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施,發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用,打通多元化投資渠道,構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)體系。

  當(dāng)前,我國(guó)交通新基建正處于快速起步和技術(shù)加速迭代的關(guān)鍵階段,立體智能交通體系加速構(gòu)建,無人碼頭、自動(dòng)駕駛等交通運(yùn)輸新形態(tài)不斷涌現(xiàn),以智慧公路、智慧航道、智慧港口、智慧機(jī)場(chǎng)等為代表的交通新基建,已經(jīng)由試點(diǎn)示范逐步發(fā)展到全面布局、統(tǒng)籌推進(jìn)的戰(zhàn)略關(guān)口。

  立足交通新基建健康持續(xù)發(fā)展,既要加強(qiáng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等頂層謀劃,形成規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效益,也要充分認(rèn)識(shí)交通新基建的投融資特征,在這一具有較強(qiáng)外部性的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起步階段,通過政府有效引導(dǎo),建立公開透明的激勵(lì)機(jī)制和穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期,對(duì)于有效發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化和技術(shù)迭代升級(jí)具有重要意義。

  交通新基建投融資特征不同于傳統(tǒng)基建

  交通新型基礎(chǔ)設(shè)施是通過信息和數(shù)字技術(shù)的深度應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)的融合基礎(chǔ)設(shè)施。智慧公路等交通新基建,具有基礎(chǔ)性、公共性和正外部性等傳統(tǒng)交通設(shè)施的共性特征,同時(shí),也呈現(xiàn)出“軟硬結(jié)合”、“虛實(shí)結(jié)合”和“上下聯(lián)系”等不同于傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了交通新基建更加強(qiáng)調(diào)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的協(xié)同性、數(shù)據(jù)與設(shè)施的融合性,平臺(tái)與服務(wù)的系統(tǒng)性,對(duì)于區(qū)域間、方式間、要素間以及規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要求更高。單純依靠市場(chǎng)力量,無法有效引導(dǎo)創(chuàng)新要素向交通新基建領(lǐng)域配置,難以形成產(chǎn)業(yè)規(guī)?;l(fā)展和技術(shù)迭代升級(jí)的良性循環(huán)。

  從投融資特征看,由于交通新基建將更多新技術(shù)、新設(shè)備引入到傳統(tǒng)基建,一次性投資建設(shè)的資金需求較大。在運(yùn)營(yíng)期,設(shè)施設(shè)備運(yùn)維投入高、更新迭代快,持續(xù)性資金投入需求明顯。與傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施相比,交通新基建的投融資具有以下特點(diǎn):

  投融資復(fù)雜性更高。交通新基建是硬件設(shè)施、軟件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源等多種要素的系統(tǒng)集成,各組成部分對(duì)投資主體、投融資模式、投資周期等需求不同,進(jìn)一步增加了交通新基建投融資的復(fù)雜性。

  投資不確定性更大。傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成本收益和運(yùn)營(yíng)模式等方面相對(duì)穩(wěn)定,政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等對(duì)其投資運(yùn)營(yíng)結(jié)果的預(yù)期相對(duì)明確。交通新基建涉及的各類硬件、軟件設(shè)施的技術(shù)邊界和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不斷更新,技術(shù)更新迭代快,難以通過商業(yè)銀行傳統(tǒng)的資產(chǎn)評(píng)估方法進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。此外,投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和使用等不同主體的發(fā)展理念和利益訴求可能存在較大差異,使交通新基建也面臨較大的不確定性。

  投資運(yùn)行閉環(huán)不成熟。雖然交通新基建可以改善傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)、管理水平和效率,但其投入產(chǎn)出效益的衡量和實(shí)現(xiàn)機(jī)制缺失,傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施成熟的投資運(yùn)行機(jī)制無法復(fù)制。商業(yè)盈利模式仍在探索之中,社會(huì)資本更多持觀望態(tài)度。

  交通新基建投融資面臨多重困境

  當(dāng)前,智慧公路等交通新基建主要依托新建、改擴(kuò)建等項(xiàng)目建設(shè)的融資渠道籌措資金,項(xiàng)目資金來源比較單一,而且因智慧化投入所能帶來的預(yù)期收益增量存在較大不確定性。既有項(xiàng)目即使收入穩(wěn)定,但所需的智慧化改造資金投入較高,僅靠企業(yè)自籌難以解決,特別是投資回收機(jī)制尚不成熟,對(duì)社會(huì)資本吸引力有限。因此,傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有的投融資體系,難以適應(yīng)交通新基建的發(fā)展需要。

  傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施融資方式難以有效支撐交通新基建。長(zhǎng)期以來,我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成了政府主導(dǎo)、以銀行間接融資為主的融資模式。當(dāng)前,傳統(tǒng)融資方式的天花板效應(yīng)逐漸顯現(xiàn),僅靠政府財(cái)政投入或者政府舉債融資的方式,無法滿足交通新基建持續(xù)、大規(guī)模的資金需求。

  傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式不匹配交通新基建。交通新基建要發(fā)揮出商業(yè)價(jià)值和社會(huì)效益,更加強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維和服務(wù)的一體化。如果按照傳統(tǒng)的項(xiàng)目式推動(dòng),必然帶來建設(shè)與后期運(yùn)營(yíng)管理、功能設(shè)計(jì)與服務(wù)應(yīng)用、供給和需求等各方面的分割,進(jìn)而可能造成低效投資或者重復(fù)建設(shè)。

  傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)主體不完全具備交通新基建的能力。交通新基建的核心是數(shù)字和信息技術(shù)的融入及產(chǎn)業(yè)模式的創(chuàng)新,需要有高科技企業(yè)共同推動(dòng)。雖然地方交投集團(tuán)和建筑類中央企業(yè)等對(duì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理?yè)碛谐墒斓慕?jīng)驗(yàn),但在新基建如何運(yùn)營(yíng)獲利、如何選擇和引進(jìn)投資者、如何進(jìn)行投融資合作方面等尚未形成行之有效的模式和經(jīng)驗(yàn),不足以獨(dú)立成為交通新基建的主力軍。

  投融資政策制度相對(duì)滯后不利于交通新基建。當(dāng)前,智慧公路等交通新基建涉及的各類硬件、軟件設(shè)施,技術(shù)邊界和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不斷更新,各組成部分的公共物品屬性也完全不同。對(duì)于政府是否需要引導(dǎo),在哪些領(lǐng)域、哪些環(huán)節(jié)以及采取什么方式引導(dǎo)等問題尚未厘清,相關(guān)規(guī)則制度有待細(xì)化和銜接,政策落實(shí)落地需要進(jìn)一步深化。

  推動(dòng)有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合

  交通新基建事關(guān)我國(guó)交通運(yùn)輸現(xiàn)代化,事關(guān)加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)。推進(jìn)交通新基建持續(xù)健康發(fā)展,必須立足交通新基建的基本屬性和投融資特點(diǎn),推動(dòng)有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合,加快形成多元化、市場(chǎng)化、專業(yè)化的投融資體系,穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期,形成產(chǎn)業(yè)規(guī)?;l(fā)展和技術(shù)迭代升級(jí)的良性循環(huán)。

  完善頂層設(shè)計(jì),強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。適時(shí)研究制定交通新基建中長(zhǎng)期及五年發(fā)展規(guī)劃,將交通新基建發(fā)展思路和方向,轉(zhuǎn)化為可落地的“施工圖”。一是統(tǒng)籌傳統(tǒng)與新型,明確發(fā)展目標(biāo)、系統(tǒng)架構(gòu)和實(shí)施步驟,形成適應(yīng)技術(shù)發(fā)展的路線圖和時(shí)間表。二是堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、整體推進(jìn),統(tǒng)籌通道線網(wǎng)布局、建設(shè)安排和系統(tǒng)功能,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。三是統(tǒng)一系統(tǒng)的基礎(chǔ)底座,完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系,規(guī)范智能設(shè)備的性能參數(shù)和技術(shù)路徑,避免形成“數(shù)據(jù)孤島”“功能孤島”。

  建立健全投資政策和配套制度體系。一是研究制定符合交通新基建基本屬性的投資政策,對(duì)公共屬性強(qiáng)、技術(shù)成熟度高、綜合效益顯著的領(lǐng)域,按照政府應(yīng)投盡投、應(yīng)扶盡扶的原則,統(tǒng)籌考慮建設(shè)成本、地方財(cái)力與債務(wù)承受能力,優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),避免地區(qū)性、結(jié)構(gòu)性的發(fā)展失衡。二是明確智慧化建設(shè)的實(shí)施范圍、定額和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為投資建設(shè)、成本核算和績(jī)效評(píng)估等提供依據(jù)。三是建立項(xiàng)目全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)體系,明確考核目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo),科學(xué)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的綜合效益。

  培育壯大交通新基建投資建設(shè)主體。一是引導(dǎo)傳統(tǒng)交投企業(yè)優(yōu)化整合各類數(shù)據(jù)資源、技術(shù)資源與市場(chǎng)資源,加快向智能交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)商轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)與相關(guān)高科技企業(yè)開展跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的投資合作,有效聚集數(shù)據(jù)、技術(shù)、資本、流量等投入要素,打造一批行業(yè)領(lǐng)先的交通新型基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)集成商。三是鼓勵(lì)企業(yè)積極拓展應(yīng)用場(chǎng)景,探索商業(yè)模式和投資收益閉環(huán),創(chuàng)新可持續(xù)的運(yùn)維模式,不斷完善交通新基建產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)圈。

  構(gòu)建多元化的市場(chǎng)融資體系。一是積極爭(zhēng)取政策性貸款支持,將既有交通基礎(chǔ)設(shè)施的智慧化提升納入支持范疇。二是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸支持模式,開發(fā)特色金融產(chǎn)品,創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、未來收益權(quán)質(zhì)押、認(rèn)股權(quán)證等抵質(zhì)押模式,不斷提升金融機(jī)構(gòu)服務(wù)供給的適配性。三是支持各地積極探索存量資產(chǎn)盤活方式,推進(jìn)通信管道、路域資產(chǎn)等相關(guān)路衍資源整合,探索商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式,打造路衍經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),助力經(jīng)濟(jì)效益新增長(zhǎng)點(diǎn)。

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